十八届三中全会精神学习问答(三)

　　10．如何全面正确履行政府职能？

　　《决定》提出，全面正确履行政府职能。这是完善社会主义市场经济体制，处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的关键环节。

　　在社会主义市场经济体制的框架中，企业制度、市场机制和政府管理体制是最重要的3个支柱。企业制度是市场经济的微观基础，是创造财富和形成竞争力的源泉；市场机制是配置资源、调节需求、优化结构的基本方式；政府是维护公平竞争、保障经济主体合法权益、保持经济社会稳定的制度建设者和保护者，三者相互支撑、相互补充、制约和促进，其关系的协调和推进的均衡决定着社会主义市场经济体制完善的程度和质量。从目前看，企业改革、市场建设和政府管理体制都取得了重大进展，相比之下，政府职能的转变滞后于企业改革和市场体系建设，存在着明显的不适应。主要表现在，第一，职能转变不到位，越位、缺位、错位同时存在。政府在经济调节中对微观干预较多，有效宏观调节偏少；直接调控的行政手段较多，利用经济手段、法律手段的间接调节较少；事前审批过多，事中事后监管较少。第二，审批事项过多，效率低下，审批过程不透明，缺乏约束监督。第三，为企业创造竞争有序的市场秩序和政策环境不到位。第四，有法不依、执法不严现象普遍，缺乏问责机制。上述问题，显然不能适应加快完善社会主义市场经济体制的要求，不能适应工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化发展新趋势的要求，不能适应复杂多变的国际环境，更不能适应全面建成小康社会的要求。《决定》提出全面正确履行政府职能，就是要解决政府在履责中的越位、缺位与错位问题。

　　政府怎样做才是全面正确履行职能？《决定》作出了明确回答，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。政府要做到全面正确履行职能，需要按照以上要求在以下几方面加大改革力度。

　　第一，进一步简政放权，解决越位问题。要坚持市场化的改革方向，深化行政审批制度改革，大幅度减少政府审批事项，市场机制能够有效调节的经济活动，一律取消审批。通过改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，大幅度减少各级政府对资源的直接配置，把应该由企业决策的交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。新一届政府履新以来，明确提出本届政府要在现有1700多项审批事项基础上减少1/3，现在已公布取消200多项，还要下决心，把政府不该管也管不好的审批事项坚决取消。对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。

　　第二，加强有效治理，解决在履责方面缺位问题。要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供，实行政府有效的治理，在促进经济持续健康发展，创造公平竞争的市场环境，保持社会和谐稳定方面更好发挥政府作用。

　　第三，合理划分中央和地方政府职能，解决错位问题。我国地域广阔，地区发展不平衡，中央政府不可能对地方性事务管得过多过细，只有合理划清中央和地方权责边界，才能调动两个积极性。《决定》提出，要加强中央政府宏观调控职责和能力，这是因为宏观调控具有全局性、战略性，中央政府在发展趋势研判，综合运用多种政策手段调控经济社会运行，统筹当前与长远、发展与改革、经济与社会、各区域发展等方面具有优势。《决定》提出要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。主要考虑这些职责有利于发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。

　　第四，创新政府管理方式，解决政府管理效能不高问题。政府的重要职能就是提供服务，多年来政府提供服务形式单一，缺乏竞争，提供服务的机构养很多闲人，服务水平和质量亟待提高。《决定》提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。在政府履责中尊重市场规律、引入竞争方式，办事不养人，以提高政府服务的能力和水平，是政府全面正确履责、加快建设服务型政府的重大创新。

　　11.如何优化政府组织结构？

　　《决定》提出，转变政府职能必须深化机构改革。这是使市场在资源配置中起决定性作用的重要保障。必须把优化政府组织结构提到完善社会主义市场经济体制的高度统一认识，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。

　　我国改革开放以来，政府机构改革进行了7次，都是随着经济体制改革的深化，围绕政府职能转变精简机构。

　　第一次，改革开放初期的1981年，国务院的工作部门有100个，达到新中国成立以来最高峰。改革开放的新形势迫切要求政府机构改革，1982年五届全国人大常委会第二十二次会议通过了机构改革方案，明确了各级各部门的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质，国务院部门从100个减少到61个，人员编制从5.1万人减少到3万人。

　　第二次，1988年4月，七届全国人大一次会议通过了机构改革方案，启动新一轮改革，着重大力推进政府经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，弱化微观管理职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。国务院部委由原来的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，66个部委局编制减少9700人。

　　第三次，1993年3月，八届全国人大一次会议通过的改革方案，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。4月，将直属机构由19个减少到13个，办事机构由9个减到5个。国务院不再设归口管理的国家局。设立国务院台办和新闻办。

　　第四次，1998年，九届全国人大一次会议通过的改革方案，目的是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济的中国特色的政府行政管理体制。国务院不再保留15个部委，新组建4个部委，更名3个部委。国务院组成部门由40个减少到29个。

　　第五次，2003年，十届全国人大一次会议通过的改革方案，强调决策、执行、监督三权相协调，国务院组成部门由29个减到28个，不再保留经贸委、外经贸部，职能并入商务部。设立了国资委，推动国企改革和重组。设立了银监会，加强金融监管。

　　第六次，2008年，十一届全国人大一次会议通过的改革方案，称为大部制改革，涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。

　　第七次，2013年，十二届全国人大一次会议通过的机构改革方案，重点围绕转变职能、理顺职责关系，稳步推进大部制改革。改革后，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

　　从历次改革的结果看，随着市场化改革的推进，政府职能在不断转变，政府机构数量在减少，结构也在优化。《决定》认真总结了以往改革的实践，按照完善社会主义市场经济体制的需要，进一步指出了政府优化组织结构的方向，即优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。强调政府机构改革，要严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。

　　与以往机构改革相比，《决定》还提出了以下新的要求。一是要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。在优化政府机构改革的同时，也要统筹考虑党的机构、群众团体的机构设置的优化，使整个国家机构更加适应发展和体制完善的需要。二是优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。行政区划与党政群机构设置密切相关，因此优化行政区划、减少行政层级十分重要。三是严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。四是推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。这是防止机构膨胀、职数超配、人员超编的制度保障。

　　12.如何推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置？

　　《决定》提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这是健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的基本要求和重要举措。

　　第一，维护农民生产要素权益，保障农民在劳动、土地、资金等要素交换上获得平等权益。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重点。基本要求是“三个保障”，即保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。现行体制机制下，农民生产要素权益没有得到有效维护。劳动要素方面，进城务工农民没有实现同城镇职工的同工同酬，相同劳动岗位农民工所得收入只相当于城镇职工的一半左右。土地要素方面，城乡土地交换农民得到的补偿较少。据国务院发展研究中心调查，农民拿到的征地补偿款只占整个土地增值收益的5%—10%。资金要素方面，农村存款资金大量流向非农产业和城市，农民长期面临“贷款难”。推进城乡要素平等交换，必须维护农民生产要素权益。保障农民工同工同酬，就是要改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度，使农民工享有同城镇职工同等的劳动报酬权益；保障农民公平分享土地增值收益，就是要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例；保障金融机构农村存款主要用于农业农村，就是要完善农村金融服务渠道和体系，使金融机构从农村吸收的存款主要用于农业农村发展。

　　第二，健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要方面。民以食为天，农业是安天下、稳民生的战略产业，粮食是城乡居民最基本最重要的消费资料，粮食安全是国家安全的基础。但是，由于农产品特别是粮食的市场需求弹性和收入弹性不足，与工业品等其他产品相比缺乏市场价格优势，相同数量的土地和资金从事粮食等农业生产所能获得的收益要远远少于其他产业。因此，粮食生产大县、农业大县往往都是工业小县、财政穷县。这种状况直接影响粮食生产和国家粮食安全，影响农业持续健康发展。因此，必须健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。健全农业支持保护体系，就是要进一步从资金投入、价格支持、基础设施建设等方面，完善政策机制，加大支持保护力度，形成支持保护农业的长效机制。改革农业补贴制度，就是要充分发挥农业补贴对提高农业特别是粮食生产能力的促进作用，调整补贴方式，改变实践中存在的不管种不种粮食以及种多少粮食，农业补贴都按承包地面积平均发放的简单做法。粮食生产直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等补贴资金的使用要向种粮农民等粮食生产者集中，特别是新增补贴资金要向粮食主产区、种粮大户、家庭农场、农民合作社等倾斜，形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让农业补贴真正发挥支持粮食生产的作用，让多生产粮食者多得补贴。同时，积极探索新增农业补贴资金集中使用、集中用于改善粮食生产条件等农业基础设施的有效途径，发挥补贴资金集中力量办大事的作用。完善粮食主产区利益补偿机制，就是要通过财政转移支付等方式，加大对粮食主产区的支持力度，不断提高稻谷、小麦等粮食最低收购价格，弥补粮食生产在经济上的弱势，使粮食主产区人均公共财力和收入不低于全国平均水平，确保种粮农民和产粮大县在经济上不吃亏，从根本上保护农民种粮和主产区发展粮食生产的积极性。

　　第三，鼓励社会资本投向农村建设。这是推进城乡要素平等交换的重要形式和途径。社会资本投向农村建设，有利于弥补农村储蓄资金、劳动、土地等生产要素外流对农村发展的影响，有利于弥补公共资源配置的城乡不均衡对农村发展的影响。各行各业都要积极支持农村建设，企业和社会组织要采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游、体育等各类事业，以多种投资方式建设农村生产生活基础设施，积极支持农村发展。

　　第四，推进城乡基本公共服务均等化。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要目标。要统筹城乡基础设施建设和社区建设，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，加大公共财政农村基础设施建设覆盖力度，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全农村三级医疗卫生服务体系，实施农村重点文化惠民工程，健全新型农村社会养老保险政策体系，加快农村社会养老服务体系建设，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，努力缩小城乡差距。 (石兰摘编)