“一国两制”的成功实践香港经验

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　梁爱诗

　　1997年6月，中华人民共和国对香港恢复行使主权的前一周，我到澳洲悉尼市访问，这次旧地重
临，倍觉亲切，尤其是有幸参加澳洲中国和平统一促进会主办的“中国和平统一与世界和平—全球
反独促统大会”，并和大家一起分享“一国两制”在香港实践的经验。
　　在那次访问时，大家最关心的问题是：回归后，原香港居民能否自由出入香港？原有的社会、
经济和法律制度能否得以维持，而生活方式保持不变？4年零8个月后的今天，我能够再次来访，深
感荣幸，并以欣悦的心情告诉各位：《财富》杂志所做的悲观预言“香港已死”并没有实现，人们
恐怕会发生的事没有发生，《财富》杂志去年5月在此举行了世界论坛，江泽民国家主席、泰国总理
他信和美国前总统克林顿在大会发了言。前香港居民的中国籍人士，如回归前通常在港居住，就算
归化澳籍，仍得保留居港权。甚至因归化了澳籍而不再通常居港的前永久性居民，也可以保留他们
免签证的入境权，逗留不受限制和不得被强迫遣送离境。经济、社会和法律制度及生活方式保持不
变。
　　在香港之友会和2CR中文电台举办的“97情怀慈善餐舞会”上，除了居留权的问题外，我还向大
家介绍中英联合声明的意义，香港特别行政区的行政、立法和司法架构如何产生，国际公约和协议
如何继续生效，司法制度如何得以延续。自1997年《基本法》实施开始，我们碰到的困难比我想象
的还要多。幸而在行政长官领导、中央政府支援和社会各界人士的合作下，特区政府闯过不少难关
，我们终于可以向国际社会说：“一国两制”成功地在香港实现了。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　平稳过渡
　　特别行政区政府的首要任务是保证平稳过渡、顺利回归。1997年7月1日零时，我向临时立法会
提交《香港回归条例》草案，使法律、法律程式、司法体系、公务人员体系、法律专业资格、财产
及权利和法律责任得以顺利延续，特区政府成立以前由临时立法会因应回归所需而通过的法例得到
确认。
　　1997年2月，全国人民代表大会常务委员会（人大常委会）按照基本法第160条规定，通过沿用
香港的原有法律，除了24条（主要涉及主权、国防和外交的法例）被认为全部或部分条文抵触《基
本法》以外，换句话说，普通法和原有600多条条例绝大部分继续适用于香港特区。有些不被采用的
法例留下了法律真空，例如社团条例和公安条例（1992年和1995年修订），由临时立法会立法填补
，在1997年7月1日零时确认。另一方面在回归前两周，立法局匆匆通过的40多条条例，不利于社会
的，一部分被冻结，日后修订或废除。
　　随后的4年半内，我们进行了法律适应化，使法律符合香港作为中华人民共和国的一个特别行政
区的身份，把法律中带有殖民地色彩的字眼剔除。
　　按照《基本法》第18条，我们在1997年7月1日以公布或立法方式，把10条全国性法律引入香港
。这些法律，例如《中华人民共和国国旗法》，《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》，《中
华人民共和国领事特权与豁免条例》等，主要因其涉及主权、国防和外交。1997年以后引入的还有
《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　建立新宪制
　　《香港回归条例》保证在1997年7月1日之前在任的各级法官得以重新任命，不因国籍而受影响
。1997年7月1日零时，独立的司法人员推荐委员会确认了终审法院的首席法官和常任法官，经临时
立法会同意，由行政长官委任，按照《基本法》第81条的规定，设立了终审法院。
　　1996年3月24日，全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会通过设立临时立法会，填补“直
通车”车轨被拆掉的空隙。临时立法会的最重要工作，是通过立法和选举，使第一届立法会顺利产
生，恢复特区政府的正常运作。至今第二届立法会也在2000年选出，而第一届区议会也在1999年诞
生，完成政府新建制。
　　按照《基本法》第62（1）条，行政机关负责制定并执行政策，它执行政策时需要按第62（5）
条拟定并向立法会提出法案。法律的制定、修改和废除的权力在立法会，立法会议员提出法律草案
受第74条所限制。议员可以提出修订政府的草案，但限于在原有法案范围内。如果修订适当，政府
可以采纳修正案，如果不合理，政府会游说议员反对，分组投票，确保各阶层的利益都得到兼顾。
最后，如果政府不能接受被通过的修正案，政府仍可以收回法案。因此，立法的主导权属于行政机
关，但是通过法律的权力属于立法机关，正好显示行政、立法机关，相互配合、相互制衡。这种机
制，说来虽然有道理，可是真正的体会，仍是靠实践中的经验，初期的争议是无可避免的。随着更
多的会议，更多的实例，立法机关的惯例慢慢地建立起来。1999年7月，立法会主席对公共开支、政
治架构、政府运作和政府政策所做的裁决，使大家对《基本法》第74条的意义更加清楚，而官员也
渐渐熟悉与立法会合作。
　　　　　　　　　　　　　　　《基本法》和本地法律相配合
　　《基本法》是全国人民代表大会所制定，是民法系统下的产物。它如何与普通法系统下的本地
法律相配合，要经过一个磨合的过程，需要经过实践而完善。回归4年半以来，特区法院作出了许多
宪制性的裁决，包括临时立法会的合法性，人大常委的立法解释权，行政命令的权限，国旗的尊严
和表达自由的平衡，结社自由和专业资格的要求，民众参与公共事务的权利等等。这些案例，增加
了我们落实《基本法》的信心。
　　在吴恭劭及另一人案件中，终审法院确认“一国两制”原则极其重要，而国旗与区旗正是“一
国两制”的象征，所以裁定捍卫国旗和区旗免受侮辱对于维护国家统一及领土完整至为重要。《国
旗和国徽条例》和《区旗和区徽条例》是按《基本法》第18条特区履行落实全国性法例，有充分理
由把侮辱国旗、区旗定为刑事罪行。这是一个好例子，可以得见《基本法》所引入的全国性法律和
《香港人权法案条例》可以相互容纳而不产生矛盾。自1997年7月1日起，《基本法》是骨干，而普
通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法等，与《基本法》融合成一体。《基本法》贯彻中央对特
区的长远政策，草拟时已考虑到原有法律制度，是按《基本法》第18条，故此它与其他本地法律并
不矛盾，可以互相容纳，充分体现一国两制。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　中央与特区关系
　　1999年1月29日，在吴嘉玲等一案，终审法院提及它对人大和人大常委会的行为有违法审查权，
当时引起内地很强烈的反应。在特区政府申请下，终审法院在2月26日澄清了裁决的意思，即是：人
大或人大常按《基本法》行事或作出对《基本法》条文的解释，香港法院不得质疑，并要以该解释
为依归。同一裁决中，终审法院解释《基本法》第22（4）条和第24（2）（3）条与特区政府一向的
理解不同。经过3个月调查，特区政府发觉裁决的结果是：在短期会有69万人有权来港定居，而7年
以后当他们成为特区永久居民以后，他们的子女约97万人有权来港定居。特区政府不得不报告国务
院，由国务院提交人大常委作立法解释。1999年6月26日人大常委就《基本法》第22（4）及第24（
2）（3）条作出了解释后，同年年底，终审法院在刘港榕一案，对该两条条文作出了正确的解释。
这些案件，说明了在新的宪制下，特区法院享有司法独立和司法解释权。但是《基本法》第158条，
除了授权给特区法院对该法在自治范围内的条文行使司法解释权外，人大常委仍然保留了对该法任
何条文作法律解释权。由此可见，终审法院是特区的最高司法机构，它享有终审权；人大常委代表
全国最高权力机构，按宪法和《基本法》对后者有解释权。人大常委释法，法院不能质疑，但是人
大常委释法也没有影响特区法院的司法独立或终审权。因为该解释对那件案件适用，它的意思是什
么，它的追溯效力若何等，但是由特区法院去诠释，他们没有推翻香港法院所作出的裁决，不但案
中86人获得居港权，其余共3677人，由于特区政府书面或曾经作出含蓄的承诺，会按终审法院的裁
决处理他们的申请，他们也取得居港权。人大常委也没有在审讯过程中影响法官的决定，虽然终审
法院确定了人大常委释法的合宪性和合法性，特区政府再三重申它不会轻易要求人大常委释法，人
大常委也不轻易地行使法律解释权，还要经过既定的程式，即须征询基本法委员会的意见。人大常
委解释《基本法》解决了一个特区自己无法解决的问题，避免了10年内增加1/4人口带来对住房、教
育、医疗和社会服务等不可承受的压力。这件事情令我们更理解中央和特区的关系：属于人大的权
力归于人大，属于特区终审法院的权力归于终审法院。
　　有些人对“一国两制”不了解，以为高度自治等同独立，认为香港要表现“一国两制”，特区
必须采取和中央对抗的态度，并利用两地不同的制度钻空子，例如张子强、李育辉案件以及拍卖国
宝、人大释法、“法轮功”等等具争议性的问题。如何处理好事件使两制都不受损害，是我们的最
终目标。我们时刻都牢牢记住：一国与两制同样重要，而国家的利益，也是特区的利益。
　　4年半以来，中央政府紧守“一国两制”，让特区政府自己处理香港的问题，对行政长官完全信
任。虽然发生了种种问题，中央政府都没有干预，只是在特区政府自己不能解决的事情上向中央提
出要求，才给特区政府支援，请求人大常委对《基本法》作出解释。我还记得，1999年2月我到北京
表达市民对法律专家批评终身法院的裁决引起的不安时，国务院港澳办还叮嘱，要表达他们理解大
家的关注，强调中央会严格按照“一国两制”和《基本法》的原则办事，处处都是为保持香港的繁
荣稳定着想。“一国两制”是新事物，在实践中碰到一些问题在所难免，不要认为中央政府因此对
特区失去了信心，一个国家里的事情，总是好解决的。
　　　　　　　　　　　　　　各国政府对“一国两制”的认同
　　由于上述的案件和种种问题，一些对香港情况不了解的外国传媒，纷纷质疑回归以后，香港法
治是否得以保留，司法独立是否受损，原有法治会否被内地法制所代替？他们的顾虑，我们十分理
解。一直以来，我们都以香港的法制和法治精神自豪，因此《基本法》特别说明原有法律不变，原
有立法和司法方面的制度不变。我们都十分珍惜普通法的原则，例如“无罪推论”、“法律面前人
人平等”等。可是法律必须随时代发展而作出调整，按社会情况而修订，特区的法律，必须继续发
展，以保持它的生命力，而珍惜原有制度的一部分人，其中包括一些法律界人士，未能认同这些发
展，转而责难特区政府，认为原有法治被侵蚀。
　　随着案例的发展，本地和外国社群渐渐开始接受香港的新宪制，同意我们要以开放的态度，给
予我们原有的法制发展的空间，并接受人大常委解释《基本法》的合宪性和合法性。另一方面，他
们开始明白香港主权回归中国的意义，虽然香港是一个高度自治的特区，它在一个中国之内，有些
方面，例如主权、国防和外交，总不能脱离中国。1997年6月，美国一个地区法院作出裁决，否认香
港公司有权在美国法院起诉，认为它不是一个法人。1999年11月，美国联邦法院裁定香港公司是一
个中国法人，有权引用外国法人司法管辖权。早些时候，美国一个地区法院拒绝把逃犯移交香港，
因为香港并非一个国家，根据美国法律，没有权和美国签定移交逃犯协议。5月24日，美国上诉法院
把这裁决推翻，肯定了特区政府与美国政府所签署的移交逃犯协议，同意把疑犯移交香港。香港和
澳大利亚政府签署的移交逃犯协议，初期也碰到程式上的困难，幸而不久就被上诉法院更正得以执
行。
　　除了外国法院对本港回归后的法律地位给予肯定外，本港一些退休的法官和在港工作的外籍人
士，对本港回归后的法治情况也抱有信心。这些法官对传媒指出，释法事件对司法独立没有影响，
而本港的法治情况，依然良好。而一家政治与经济风险顾问公司在2001年5月发表的调查报告显示：
在亚洲工作营商的外国人士，仍然高度评价香港的法律制度和素质。他们对本地法律制度的信心，
比对大部分亚洲国家，甚至一些西方法律制度，例如美国，还要高。因为主权回归，大家怀疑香港
法制能否按“一国两制”构想继续下去，有人恐怕作为《基本法》基础的普通法制度，将因中央干
预而被淡化。因为这个理由，也因为香港最活跃的民主派中，许多都是法律专业人士，因此在香港
有关司法独立的辩论比其他亚洲地区更为激烈。这种辩论之剧烈，令人容易误认为香港的法治精神
很快会被侵蚀。其实按我们的研究，在港的外籍人士仍然觉得香港的法制十分健全，他们对香港的
法律制度仍很有信心，况且香港人对可能失去司法独立和优良素质十分警惕，因而我们有理由对九
七以后香港保持其原有司法水平表示乐观。近期欧洲议会、英国国会和美国国会的定期报告，也是
结论相同。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　总结
　　从以上看到，“一国两制”的落实，并不容易，特区4年半以来，的确经过不少风风雨雨，但是
《基本法》的实施，情况良好，虽然如此，我们绝不能自满或松懈。我们吸取了不少教训，例如在
国旗和区旗案中，提供了班迪斯论据，就《基本法》案件的诉讼向法庭提出更多有关事情对社会影
响的资料；我们改善和立法会及各阶层的沟通，令他们明白并支援政府的政策和工作，从议会运作
经验建立民主程序；我们和内地加强交流，努力去认识另外的一制和一国的含义等。我们未做到完
善，有许多做的不好不够的地方，应该做得更好，不过我们一直在检讨并求进步。
　　1997年访问澳洲的时候我说过：特区的建设并非容易的事，绝对不是一片玫瑰花园，……自7月
1日起，基本法是我们的小宪法，到时将会有挑战宪法的诉讼，只是为了有人欠债不想还钱，或者罪
犯要逃避刑罚，也有单为了政治的理由，要攻击特区政府。基本法与普通法磨合的初期，也许会有
些不和谐。我们每天都会遇到困难甚至危机，我们都会严正地对待，并尽所能去解决。因为“一国
两制”是史无前例的创举，我们要创新领域，同时香港的利益是不容冒险的。以往几年社会太多矛
盾，我们要重新建立一个融和互信的社会，特区政府不能单单要求市民的信任，它要赢取市民的信
任，我们只是要求有足够时间去证明，特区政府不负市民所托的重任。
　　今天回首，发觉这就是这几年来的写照，只是问题来得比想象中还要多还要大，我们都沉着应
付了。金融风暴使亚洲好几个政府下台，虽然它对特区经济和民生发生了重大影响，背靠祖国，面
向世界，我们仍然站稳脚步，迎接全球经济一体化和经济转型的挑战。初期法律上的争议，已告一
段落，国际社群肯定了“一国两制”在香港的成功实施。在困难时支撑着我们的只有一个信念，这
即是邓小平先生的“一国两制”的伟大构思。它是中华民族大团结、中国和平统一的希望。只许成
功！不许失败！历史托付予我们实现这个理想的任务，我们必须义无返顾地去完成这个任务。
（此文为作者在悉尼反独促统大会上的发言）