法理上的悖论

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　--“护照加注台湾”事件评述

林敏慧

　　2002年1月13日，陈水扁在“台湾人公共事务会（FAPA）”成立20周年庆祝大会上宣布，他已批
准“外交部”呈送的公文，在“中华民国”护照封面加注“ISSUSED IN TAIWAN”字样，声称以此作
为送给FAPA20周年庆典的生日礼物。这一有悖国际惯例的行为在台湾政坛掀起轩然大波，持不同政
治立场的人基于不同的角度纷纷作出了截然不同的解读。一时之间，“护照加注”事件成为引发台
湾朝野甚至两岸之间新一轮政治攻防的导火索。可见，“单纯”的在“护照加注”事件其实并不“
单纯”。
　　本文拟从法理的角度，对“护照加注”事件加以观察并作分析。
　　　　　　　　　　　　　　　　“护照加注台湾”事件始末
　　曾几何时，建立“台湾共和国”，以“台湾共和国”居民的身份出现在世界各地，一直是“台
独”分子的痴心幻想。在难以撼动国际社会普遍承认一个中国原则的框架下，为逐步达到分裂国家
的目的，“台独”势力转而通过要求台湾当局颁发所谓的“台湾共和国”护照，以求造成事实上的
“台湾共和国”居民身份的国际认同。因此，陈水扁代表民进党在台湾执政后，是否颁发“台湾护
照”就成为一个众所瞩目的热点。这一热点更是成为2001年3月召开的“世界台湾人大会”上，金美
龄等极端“台独”分子诉求的重点之一。
　　台湾当局对“护照加注”事件拟议已久。2001年12月中旬，台湾“外交部”曾经将有关“护照
加注”的三项建议案报予“行政院”，“行政院院长”张俊雄责成“外交部”以“不动国号”、“
符合国际惯例”、“方便使用”等原则，提出最佳的处理方案。2002年1月11日，“外交部部长”田
弘茂将筛选出的“在护照底端加注‘ISSUED IN TAIWAN'”一案直接呈送给陈水扁；同日，陈水扁批
准公文。1月13日陈水扁在“台湾人公共事务会”成立20周年庆祝大会上，突然宣布：“中华民国”
护照封面将加注“TAIWAN”字样。1月14日，“行政院院长”张俊雄正式核定在“中华民国”护照封
面加注“ISSUED IN TAIWAN”，发行新版护照。
　　此外，此案自始至终未经过“立法院”的审核。
　　　　　　　　　　　　　　　对“护照加注台湾”事件的分析
　　“护照加注台湾”事件风波出现以后，面对来自各方面的、不同角度的质疑，台湾“行政院”
的解释是：修改护照仅仅是为了区别“中华民国”护照和中华人民共和国护照的不同，“全案不涉
及修法，也没牵涉到要修宪才能执行的变更国号”。民进党主席谢长廷的解释是：“此举是让世人
认知‘中华民国在台湾’的意涵，……是必要且务实的做法，并非改变中华民国存在的事实。”也
就是说，台湾当局认为“护照加注台湾”既没有涉及台湾地区“法律”变更，也没有程序上的瑕疵
，是一种单纯的“行政行为”，仿佛“护照加注台湾”仅仅是为了方便台湾居民的外出，没有任何
隐藏在背后的深刻涵义。
　　那么事实真是如此吗？如果从所谓的“中华民国法律”的角度分析，我们就会发现，陈水扁此
次极力支持的“护照加注台湾”事件，不论是在法理上还是在程序上都存在与现行的台湾地区“法
律”相悖之处。
　　首先，在法理和内容上违反台湾地区的“法律”原则。众所周知，护照是“一国主管机关发给
本国公民出国旅行或在外居留的证件，证明其国籍和身份。”按照国际惯例，护照作为公民“国籍
和身份”的证明，其封面只列明颁发护照的国家，而没有颁发护照的地点。这是由于护照不是一般
意义上的证件，严格说来关系的是“国家定位”问题。
　　根据护照是由“一国主管机关”签发或授权签发的国际公认原则，在所谓的“中华民国护照”
上，突然出现了有悖于国际管理的“台湾签发”的字样。即使按照台湾当局的解释，如果表示由台
湾发行，那么就会使国际社会直接产生台湾是“一国”抑或“一国主管机关”的印象。如此一来，
对于所谓的“中华民国”来讲，就有“固有疆域”的冲突，明显违背了所谓的“中华民国宪法”第
四条关于“中华民国领土，依其固有之疆域，非经国民大会之决议，不得变更之”的规定。从而暴
露出台湾当局将“中华民国”等同于台湾，将台湾等同于“中华民国”的企图。这种行为从侧面挑
战了一个中国原则，违背了所谓的“中华民国宪法”和“国统纲领”的规定。
　　如果“ISSUED IN TAIWAN”表示“台湾为发照地”，则与台湾“护照条例”第六条“外交护照
及公务护照，由主管机关核发；普通护照由主管机关或驻外使馆、代表处、办事处、其它外交部授
权机关核发”的规定产生矛盾。
　　由此可见台湾当局在护照底端加注“ISSUED IN TAIWAN”字样，在法理和内容上都存在着违背
台湾“法律”的诸多谬误。
　　其次，“护照加注台湾”事件的审批程序违反了台湾地区相关“法律”的规定。如果按照台湾
当局的解释，“护照加注”是“外交部”的职权范围，这便存在着违反“法律”有关行政程序的规
定。根据前述，此案的拟议、批准、核定程序是“外交部”→“总统府”→“行政院”。“外交部
”作为“行政院”的一个部门，跨越“行政院”，径直将公文送交“总统”批准、宣布，违反了一
般行政的决策过程，结果是将属于“国家最高行政机关”的“行政院”的职权拱手送给了“总统”
。“总统”直接插手行政决策，侵犯了“行政院院长总理政务并监督所属机构”的职权。
　　为了避免由此引起争议，当时的台湾当局“外交部长”田弘茂急忙作出解释：“‘外交部’于
去年12月将此案报‘行政院’，原先希望用比较低调的方式处理，此案兹事体大，在报院之后，‘
行政院’要求‘外交部’进一步向府方呈报，由‘总统府’对此问题作出原则上的指示。”既然“
兹事体大”，已经超出了“行政院”的管辖范围，那么按照台湾“法律”的规定，“行政院遇到重
要事项发生，或施政方针变更时”，“行政院院长”或有关部门首长应向“立法院”院会提出报告
，并准备质询。也就是说，依“外交部长”的解释，此事应该向“立法院”报告，并接受质询。实
际上，“立院”内外在野联盟曾经要求做成决议“护照封面应维持原中英文国号，不得增减任何文
字”。然而这项决议也由于遭到民进党“立院”党团的强力压制而暂遭搁置。从中可以看到，此案
尽在“府部”之间单线操作，并未提交“立法院”讨论。换句话说，就是此案在审批程序上不仅侵
犯了“行政院”的职权，也侵犯了“立法院”的职权。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　结 论
　　2000年“总统”大选以后，民进党首次上台“执政”。经历大大小小的选举，民进党尤其是陈
水扁早已意识到“台独”色彩已经成为民进党执政的“负债”，对政党的发展造成了负面影响。因
此陈水扁上台以后，积极调整民进党的发展路线，推行“新中间路线”，试图淡化“台独”色彩，
以争取中间选民的支持，力图巩固其执政地位。但这并不表示陈水扁正逐步放弃其“台独”理念。
在一个中国原则的问题上，陈水扁始终通过玩弄一体两面的手法来达到自己的目的。表面上，陈水
扁“恪守”就职演说中提到的“四不一没有”，努力向祖国大陆和国际社会表达其所谓的“善意和
诚意”，试图维持两岸关系的稳定。实际上，陈水扁以坚持所谓台湾“独立主权、安全和尊严”为
幌子，拒不接受一个中国原则，一再否认“九二共识”，并通过一桩桩看似虽小的事件，一步步地
推行“去中国化”，为实质“台独”铺路，在“渐进式台独”的道路上越走越远。
　　在执政过程中，陈水扁打着“中华民国”的旗号，表示自己是在“中华民国宪法”下宣誓就职
的“中华民国总统”，所以将维护“中华民国”的存在，尊崇“中华民国宪法”，以此稳定民心。
但事实上，台湾当局却游走于“法律”的边缘，规避“法律”的管辖，支持各种“中华民国台湾化
”的修正议案。揭开面纱，就可以看出“护照加注台湾”事件在法理、内容和程序上的谬误，它并
不是为了区别“中华民国”护照和中华人民共和国护照的不同，而是台湾当局为了增强台湾在国际
社会的“声音”，为了彰显所谓的“中华民国在台湾”玩弄的一种文字游戏。这一事件直接导致国
际社会在审核护照时对所谓“中华民国”领土定位的模糊，是台湾当局推动“渐进式台独”的一环
。此类事件还有“行政院新闻局”更改局徽，台湾民间组织的“正名运动”以及修改教科书等等。
这些修正议案表面上看来，似乎都没有否认“中华民国”，但事实上却都违反了“中华民国宪法”
的“一中”架构，违反了“中华民国”存在的法理依据，都是法理上的悖论。