吏治与晚清台湾的自强新政

　　吏治为民心所系，是治乱之根本。在晚清倡导自强新政者的心目中，洋务与内政完全是一体的
，曾国藩甚至认为“修政事求贤才较洋务更为根本”。本文拟就阐述晚清台湾吏治败坏的实际情况
及其原因，分析清廷对台湾吏治整饬的措施及其不足，以探讨吏治问题对自强新政运动的影响。
　　　　　　　　　　　　　　　　晚清台湾吏治败坏状况及其原因
　　平台初期，清廷因台湾新纳版图，尚注重挑选贤良之士任台，台湾吏治状况较佳。但到了康熙
末年特别是乾隆以来，历经嘉庆、道光，全国各地吏治皆日趋糜烂，台湾孤悬海外，吏治败坏状况
尤其严重。乾隆年间台湾贪官遍地，知府孙景燧、台防同知刘享基、台湾县知县程峻、署诸罗县事
董启延、署诸罗县事唐镒等人尤为声名狼藉。道光年间，台湾道徐宗干在致友人信中说：“各省吏
治之坏，至闽而极；闽中吏治之坏，至台湾而极。”1874年沈葆祯在受命前来察看台湾时即指出，
台湾吏治弊病有二：“第一、禁令不守：台地文武官吏，惟务取陋规，以饱私囊。民人不愿与官吏
交涉，是以虽有各种禁令……但民仍私自干犯，如有露败，则以人情贿赂。第二，台役之盘踞：府
县差役虽领工食，但不足以自赡，遑论养活妻子，所以藉端收取费用，以图糊口，势所必然，加以
台湾远隔海峡，监督不易，更为严重，台役有恃无恐，盘踞之处，公事勒索陋规，挟制官长，并包
赌包娼，揩油抽头，毫无顾忌，民怨已深。”丁日昌驻台时亦触目台湾“吏治暗无天日，衙役倚恃
官势，吓诈乡里，所欲不遂，辄即私押勒索，被害者往往卖妻鬻子，破产倾家”，而“牧令能以抚
育教养为心者，不过百分之一、二，其余非性耽安逸，即剥削膏脂，百姓怨毒已深，无可控诉，往
往铤而走险，酿成大变者。”地方官吏、胥吏、差役和士兵平日欺压、勒索平民百姓，因循玩忽，
贪污渎职，收取陋规，剥削膏脂，以致上糜公孥，下激民变。官逼民反，变乱频仍，台湾遂有“三
年一小反，五年一大反”之说。近人戴炎辉教授在论述清代台湾的地方官治组织时说，“台地非无
良官，但廉正、负责且有远见者，究属少数。就一般而言，官员贪污偷安、遇事推诿，不以民生为
意。官既如此，胥吏和差役使尽其需索、吓诈之能事。”
　　晚清台湾吏治败坏，较之全国各地尤甚，除受当时清朝吏治腐败的整体影响外，还有其以下特
殊原因：
　　1．行政建制简单，官僚统治系统薄弱。清廷视台湾为“化外之地”，长期实行“为防台而治台
”的消极方针。清朝地方行政制度设省、府、县三级，而台湾为福建之一府，只置一府三县。最高
文官仅为正四品的分巡台厦道（即台湾道的前身），最高武官为正二品的台湾镇总兵官，总兵挂印
可兼理民事，时常凌越道台，造成文武不和，时有龃龉，遇事则互相推诿，造成执法上的空白地带
，且严重影响行政效率。台湾缺乏权责专一、縂理全岛事务的行政长官，镇道及其以下各级官吏的
人事任免权皆操之于隔海遥制的福建督抚，在台湾天堑条件下，两地文书不能如期，联络指挥不便
，导致台湾处于半独立状态。
　　2．恶劣的地理环境。历史上，台湾素称烟瘴荒蛮之地，海波无常，瘴疠肆虐，“生番出草”，
民性强悍。任台有性命危险，但又是一个肥缺，任满后二、三年就可内调。因此，来台官员普遍具
有浓厚的功利心态，或拖延不愿上任，勉强上任后则玩忽职守，甚至大肆擅权聚敛，欺压勒索，胡
作非为。
　　3．监督考察不力。清廷虽有经常性的大计（文官考核，每三年一次）、军政（武官考核，每五
年一次）和以闽省总督、巡抚为首对台湾官员的考评，康乾年间（1722-1788年）还实行巡台御史制
度，1806年又改采闽省大员来台巡阅之制，监督体系不可谓不严。这对台湾吏治确实发挥了一定作
用。但闽省大员以闽浙为重，来台时日有限，即使来台，在地方官务虚掩饰下，很难看出弊端来，
而不少来台官员亦借机收贿，虚伪矫饰。在两地讯息不通的条件下，督抚听信由台回闽人员的流言
蜚语，往往因不尽正确而误评。监察流于形式，绩效自然大打折扣。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　吏治的整顿
　　清代后期，吏治败坏，官逼民反，农民起义此起彼伏，不断打击着清王朝的腐朽统治。其中咸
丰年间的太平天国起义更是横扫清王朝半壁江山，清除了一批腐朽没落的地主官僚。起义被镇压后
，清王朝重建超稳定一体化的封建官僚体系，大批具有洋务革新意识的新兴儒臣和儒将进入官僚机
构特别是地方政府。在内忧外患的刺激下，他们兴办洋务，自强新政，一时号称“同治中兴”。就
台湾而言，由于外人一再觊觎，清廷亦开始积极经营，将台湾从福建一府升格为行省一级行政区划
，强化官僚体系，并对台湾吏治也更为关心，不断派出一批洋务重臣前去整顿经营。
　　早在1866年，闽浙总督左宗棠奏派台湾道吴大廷、总兵刘明灯“将道署陋规、樟脑洋药等项，
悉数归公，永革节寿陋规，以昭清白”，裁革陋规后，“别筹津贴，以资办公”。但实际上收效甚
微。
　　1874年清廷派沈葆祯为钦差大臣察看台湾情形。沈葆祯认为“欲固地险，在得民心；欲得民心
，先修吏治”，吏治真正解决之道在于制度方面的改良。他建议将福建巡抚移驻台湾，并详述此举
对吏治整顿的七大好处：1、有事可以立断；2、统属文武，求归一尊，镇道不敢不各修所职；3、耳
目能周，黜陟可以立定；4、对城社之巨奸，民间之冤抑，睹闻亲切，法令易行，公道速伸，人心帖
服；5、贪渎之风得渐；6、消弥不得志官员对镇道的蜚语中伤；7、能预拔乱本而塞祸源。由于沈葆
祯的建议仅着眼于台湾的整顿，未能考虑到福建巡抚驻台对福建的影响，因此清廷当时只好采取折
衷的办法，即福建巡抚每年冬春驻台，夏秋驻省。
　　继沈葆祯之后巡台的福建巡抚王凯泰亦认为吏治不可不整肃，得其人则治，非其人则治功中辍
，“有治法者尤贵有治人，得人而可以持久”。清廷亦谕以“台湾孤悬海外，风景异殊，现在极图
整理，自当年吏治营规实力讲求；而欲挽回积习，则民风、士习尤应设法移转”。王凯泰在台孜孜
经营，终因积劳成疾，感瘴扶病回省，随即病逝，遗下任务由丁日昌续办。
　　丁日昌出身贫困，深知民间疾苦，对整饬贪官污吏自然不遗余力，其任职江苏时曾厉行整顿吏
治，引起同僚反感，但却赢得民心。在福建巡抚两年任内，文武官员因营私舞弊被其参革者，亦不
下数十人之多。丁日昌整顿吏治颇具魄力。他亲历台湾南北两路，沿途查访，将颟顸无能、贪渎不
法的官吏革职查办；同时慎选官吏以补空缺，所选官吏均属洁己爱民、精明能干、向有政声者。例
如，台北知府空缺，丁日昌发现江苏海州直隶州知府林达泉，器识宏达，洁己爱民，于极难措置之
事，尤能毅然独往，力求其是。于是在1877年奏请该员试署台北府。当时台湾杂饷名目繁多，吏役
横征勒索，小民苦累不堪。丁日昌乃奏请豁除所有港、潭等杂饷，以除民累。为防止厅县阳奉阴违
，乃令将告示勒石摹榻，分贴各乡，使百姓周知，不受讹索。一旦发现差役诬良为盗索贿，佐杂擅
押平民或拖延词讼者，随时参办。由于丁日昌的雷厉风行，台湾吏治为之耳目一新。上海《北华捷
报》曾报道：“当丁氏在该岛时，所有的官员都陷入极度困窘之中，任何压诈勒索均匀不敢进行。
”英国驻台代理领事费理德在其1877年的商务报告中，也特别指出：在这一年中，丁日昌对台湾的
官员们很严厉，使部分官员不得不放弃他们的官职。
　　自丁日昌以降，清廷对福建巡抚的挑选都甚为慎重，其中吴赞诚、岑毓英、张兆栋、刘铭传、
邵有濂等均可谓一时之选，对于台湾吏治的整顿皆有贡献，其中绩效最为卓著者则为刘铭传。1884
年清廷派刘铭传督办台湾事务，次年昭告福建，设三府十一县四厅一直隶州，并以刘铭传为首任台
湾巡抚，总理全台一切政事并兼理学政。此举本身在对台湾的吏治影响甚巨，台湾的吏治、军政从
此有了一个在台的权力中心人物，百年来影响台湾吏治最大的镇、道冲突得以解决，台湾亦拥有了
一个充分权力与效能推行自强新政的官僚体系。刘铭传抚台后，积极开展包括吏治在内的全面建设
。在其8年（1884-1891年）任内，因贪渎枉法被其革职的文武官员达47人之多。这些案件中，最著
名的就是台湾道刘敖与奸商共同作弊，贪污厘金，而被革职查办一事。对于有功之臣，刘铭传则极
力予以请奖鼓励。他曾为抗法保台、兴建电报、清赋、抚“番”、平民变等有功人员多次请奖，这
对鼓舞人心士气起了很大作用。