从实践检视台湾的“公民投票”问题

　　台湾“台独”分裂势力企图通过“公民投票”的形式实现台湾地区与祖国大陆分离，从世界范围来看，到目前为止企图通过公民投票的形式从母国中分离出去的国家有以下两个。

　　　　　　　　　　　　　　　　加拿大的魁北克公民投票

　　魁北克省是加拿大东部的一个省份，北濒哈得逊海峡和昂加瓦湾，东邻拉布拉多，东南为圣劳 伦斯湾和新不伦瑞克省，南与美国的缅因州、新罕布什尔州、弗蒙特州及纽约州接壤，西连安大略 省和哈得逊湾。其面积154万平方公里，相当于阿拉斯加州的面积，也是加拿大面积最大的省份。

　　该省国内生产总值约占加拿总额的22.3%,人口约占加拿大总人口的1/4。其中约82%的人把法语 作为第一语言，9%的人讲英语，另有9%的人讲英语和法语以外的语言。由于文化背景不同及历史上 的种种原因，英裔与法裔之间一直存在着较深的矛盾。聚集在魁北克省的法裔长期试图脱离加拿大 ，成为独立国家。

　　魁北克独立问题最早是由“魁北克人党”提出的，该党成立于1968年，其政纲中明确规定了要 “获得魁北克的政治主权”。1976年11月，魁北克人党成为魁北克省的执政党后，谋求独立活动进 一步高涨。1979年10月，该党正式提出要在加拿大联邦和魁北克省之间建立“一种新的平等的伙伴 关系”，即政治上独立，经济上与其他地区保持联系的“主权——联系”方案。1980年3月,魁北克 省议会经过激烈辩论，通过了一项在全省举行一次关于是否要同联邦中央政府谈判独立问题的公民 投票的决议，同年5月20日，以6比4的投票结果否决了“独立”的主张,从而渡过了一次可能导致加 拿大全国分裂的风波。因此，这次公民投票被认为是20世纪80年代加拿大政治生活中的一件大事， 引起魁北克省和加拿大全国的极大关注。

　　1995年10月30日，加拿大再次就魁北克独立问题举行公民投票,反对独立的联邦主义者以50.6% 的微弱多数获胜，使加拿大暂时避免了分裂，但分裂主义者发誓要继续为独立而斗争。不过联邦政 府决定对魁独采取强硬的法律手段。1998年8月，加拿大最高法院裁定魁北克不能单方面决定独立， 而必须得到联邦和其他省份的认可。加拿大最高法院指出，无论加拿大法律或国际法都不允许魁北 克在未经谈判、未获联邦政府同意的情况下片面宣布独立。2000年3月,加拿大联邦政府又通过《清 晰法案》，规定今后魁北克省若再就独立问题举行公民投票，必须得到联邦政府的批准才能生效。

　　　　　　　　　　　　　　　乌克兰的克里米亚公民投票

　　乌克兰位于欧洲东部，共有24个州，一个自治共和国，两个直辖市，共27个行政区划。克里米 亚自治共和国是乌克兰境内的一个行政区划。它基本上包括乌克兰南部整个克里米亚半岛，除了南 部的塞瓦斯托波尔市。1996年，整个克里米亚自治共和国共有常住人口269万。

　　20世纪90年代，随着前苏联的解体，有关克里米亚的地位争议又开始出现。主张克里米亚独立 的主要是居住在克里米亚的俄罗斯族人。1990年9月开始，克里米亚的分离运动逐渐增强。

　　1992年2月,克里米亚最高国务会议将克里米亚社会主义苏维埃自治共和国改为克里米亚共和国 ，并于1992年5月5日宣布将在8月就独立问题举行公民投票。1994年1月16日，举行克里米亚共和国 总统选举。赢得选举的是当时主张与俄罗斯合并的梅什科夫。他的第一个步骤是首先通过法律就独 立问题进行公民投票。1994年年底在基辅和克里米亚首府相继发生骚乱。乌克兰议会和乌克兰总统 都采取了强硬的措施，认为克里米亚的法律和总统令违反了乌克兰的宪法。乌克兰中央政府随后与 克里米亚自治共和国展开了谈判，并保持持续的接触，同时由于1994年12月俄罗斯在车臣开始了军 事行动，因此克里米亚的分离主义运动开始趋缓。1995年3月,克里米亚自治共和国同意并入乌克兰 。1995年3月17日,《乌克兰克里米亚地位法》得到通过。该法不仅废除了1992年的《克里米亚宪法 》，并废除了违反乌克兰法律的所有其他法律。克里米亚并没有发生骚乱。1997年乌克兰和俄罗斯 条约得到双方的批准。1998年12月15日，通过《克里米亚自治共和国基本法》。1998年12月23日得 到乌克兰议会的批准。乌克兰总统随即对其进行签署。因此,该宪法于1999年1月12日正式生效。由 此缓解了乌克兰中央在政府与克里米亚自治共和国之间的紧张关系。

　　　　　　　　　　　　实践不支持台湾地区进行“公民投票”

　　以上两个案例是国际社会最为典型的国内“公民投票”实践。它们都没有涉及外国的因素或国 际的因素。它们并不像直布罗陀地区的公民投票，需要决定的是该地区的主权到底是属于西班牙还 是英国；它们也不像东帝汶的公民投票那样，东帝汶的公民投票是国际法上的自决权问题，是在联 合国的主持下进行的。台湾当局所谓的“公民投票”既不是决定台湾地区的主权到底是属于中国还 是属于别的国家，也不符合国际法上的自决原则。台湾地区的“公民投票”是纯属中国国内的事项 。对于纯属一个国家国内事项的公民投票，从横向比较的视角来看，国外已经进行的公民投票具有 哪些共同之处？我们可以从加拿大的魁北克省的公民投票和乌克兰克里米亚自治共和国的公民投票 中找到一些相似的地方。

　　首先，这两次公民投票的实践表明，一个主权国家的内部的某个地区无权单方面通过公民投票 的形式来获取独立，中央政府有最终的权力决定是否允许其脱离。在加拿大魁北克省的公民投票中 ，加拿大联邦最高法院和联邦政府要求魁北克省的公民投票结果必须经过最高法院的司法审查，并 且必须与联邦政府和其他省进行协商。在乌克兰克里米亚自治共和国的公民投票中，乌克兰议会和 乌克兰总统都对其采取了法律行动，认为这种单方面的公民投票不具有合宪性。尽管这两个地区公 民投票的实践参加者都是该地区的居民，但是他们的国家都没有将地区公民投票的结果凌驾于整个 国家之上。甚至在乌克兰的克里米亚这样公民投票的最终结果是主张脱离乌克兰的情况下，乌克兰 中央政府也不允许其独立。由此可见，作为主权国家组成部分的地方单位企图通过公民投票的形式 脱离主权国家都是主权国家所绝对不能允许的。

　　其次，这两次公民投票的实践还表明，主权国家的中央政府是有权来决定公民投票的最终结果 的。在现代宪政制度中，主权国家的中央政府是国家内全体人民的代表，因此无论是国际法上还是 国家的宪法上，主权国家的中央政府代表全体人民对整个国家的领土拥有主权。主权的内容之一就 是行使处分权。因此，只有生活在该国家领土上的全体公民才有权决定整个国家领土或部分国家领 土的处分权。主权国家内某个特定地区的公民无权对此单方面作出决定。因此，只要主权者不允许 地方单位脱离母国，无论地方单位是否有权根据宪法的规定发动公民投票，其最终的结果还是要取 决于代表全体人民的中央政府。

　　再次，台湾地区是中国的一个有机组成部分。无论一些人对台湾地区是否是中国的一部分从国 际法的角度进行何种歪曲、诡辩，台湾地区是中国的一个组成部分都是无法否认的事实。世界上绝 大多数国家都承认台湾地区是中国的一个组成部分。台湾地区是中国的一个组成部分，有两个含义 ：第一，台湾地区是中国的一部分；第二，台湾地区当局显然不能作为代表全体中国人民的中央政 府。因此，作为中国一个组成部分，台湾地区是否有权决定通过公民投票的形式脱离中国应当由全 体中国人民决定。从上面两个目前为止最为典型的国内实践的例子中可以看出，这样的一个结论是 符合主权国家的一般做法的。

　　最后，值得注意的是，加拿大的魁北克省虽然是加拿大的一个组成部分，但是它在历史、语方 、文化、传统等方面都与加拿大其地区有非常不一致的地方。乌克兰的克里米亚自治共和国也是一 样，虽然它也是乌克兰共和国的一个组成部分，但是它在历史、语言、文化、传统等方面与乌克兰 的其他地区也有非常不一致的地方。笔者将这种地区构成单位称为是“异质地方单位”。从它们的 最终结果来看，即使是这种“异质地方单位”的母国中央政府也是不允许其最后脱离母国。那么对 于像台湾地区这样的一个与祖国大陆在历史、民族、文化、宗教、语言、社会等众多方面都有共同 之处的“同质地方单位”,中国中央政府就更有充分的理由不允许其通过公民投票的形式脱离中国。