台湾问题与“公民投票”

　　近年来，部分“台独”势力提出“公投统独”的主张，试图以民主的幌子来实现其分裂祖国的 图谋，认为“‘公民投票’ 是解决统独的不二良方”，是“政府解决外交困境和两岸关系的底牌” 。由于公民投票本身是一种民主政治的实现方式，而且国际实践中也存在一些以公民投票来决定某 些政治实体未来地位的实例，因而，“台独”的这种主张在一定程度上具有混淆视听的作用。所以 ，从历史、宪政乃至国际法学的角度，阐明台湾问题为什么不能以公民投票的方式来解决，对于维 护国家统一和台湾人民的福祉具有十分重要的意义。

　　　　　　　　　　　　　　　　　台湾在国际法上的地位

　　从国际法的角度上，中国对台湾的主权来源于先占。有效的先占必须具备两个条件，一是所占 领的必须是“无主地”，二是在其上建立了“有效占领”。关于台湾的文字记载最早可以追溯到公 元197年的汉代。公元230年，三国时期的吴国曾大规模派兵到达台湾。从宋朝起，中国历代中央政 府均先后在台湾建立行政机构，行使管辖权。因此，中国对台湾的主权完全符合先占的条件。

　　17世纪上半叶，荷兰殖民者开始侵入台湾，被郑成功于1661年驱逐。郑氏统治台湾的20多年间 ，主张“反清复明”，但并未试图在台湾建立独立的国家。1895年，甲午战争失败后，中国清朝政 府在日本胁迫下签订了《马关条约》，割让台湾。但中国人民一直没有放弃收复台湾的努力。1937 年全民抗日战争开始后，《中国对日宣战布告》明确诏告中外：所有一切条约、协定、合同有涉及 中日关系者，一律废止。并郑重宣布：中国将“收复台湾、澎湖、东北四省土地”。中、美、英三 国于1943年12月1日签署的《开罗宣言》声明“三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战以来 在太平洋所夺得或占领之一切岛屿，在使日本窃取于中国领土，例如满州、台湾、澎湖列岛等，归 还中国。”1945年7月，中、美、英（后有苏联）等国签署促令日本无条件投降的《波茨坦公告》， 重申“《开罗宣言》之条件必须实施”。日本在第二次世界大战失败后，接受了《开罗宣言》和《 波茨坦公告》，将台湾归还中国。1945年10月25日，同盟国中国战区受降主官陈仪代表中国政府宣 告：自即日起，台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图，所有一切土地、人民、政事皆已置入中国主 权之下。

　　目前，关于台湾地位的争论主要来源于对《旧金山和约》的理解。1951年缔结《旧金山和约》 之时，由于英、美两国在是否承认中华人民共和国政府问题上存在争议，因而没有邀请中国代表参 加。同时，由于朝鲜战争的爆发，美国为阻止海峡两岸的统一，图谋台湾“中立化”，故《旧金山 和约》在对台湾地位的处分上，第二条B项规定：“日本兹放弃其对于台湾及澎湖群岛之一切权利、 权原和请求权”，台湾似乎被归于主权不明确的状态。然而，根据“条约对第三国即无损、亦无益 ”这一国际习惯法规则和1969年《维也纳条约法公约》，由于中国不是条约的当事国，所以《旧金 山和约》对中国丝毫不能产生法律效力，不能作为确定台湾地位的法律依据。

　　事实上，关于台湾在战后的法律地位问题，《开罗宣言》和《波茨坦公告》明确规定了应该归 还中国。根据1969年《条约法公约》第二条的规定，“称‘条约’者，谓国家间所缔结而以国际法 为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文件或两项以上相互有关文书内，亦不论其特定名称为 何。”因此，《开罗宣言》和《波茨坦公告》虽然本身没有以条约为条件，但由于它们为缔约国规 定了明确的权利义务，因而符合条约的构成条件，具有法律约束力。1972年，《中日联合声明》重 申了中国的一贯立场。该声明第二条规定：“日本国政府承认中华人民共和国政府是中国唯一合法 政府”；第三条规定：“中华人民共和国政府重申：台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分 ,日本国政府充分理解和尊重中国政府的这一立场，并坚持遵循《波茨坦公告》第8条的立场。”《 中日联合声明》同时也表明了日本国政府确认中华人民共和国政府继承了中华民国政府的主权权利 。《中日联合声明》中的基本原则被1978年《中日友好条约》所确认。

　　在国际法上，一个国家只能有一个中央政府，对新政府的承认，就意味对旧政府承认的放弃。 1949年中华人民共和国的建立并不是新国家的产生，而是中国新政府的出现。根据国际法上政府继 承的理论，旧政权中华民国的权利义务为新政权中华人民共和国所取代，因而台湾自然成为中华人 民共和国不可分割的一部分。在1971年联合国大会第2758号决议通过后，这一事实已为国际社会所 公认。该决议以76票赞成、35票反对、17票放弃的表决结果“决定恢复中华人民共和国的一切权利 ，承认它的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表，并立即把蒋介石的代表从它在联合国 组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。”世界上绝大多数国家都明确承认“中华 人民共和国是代表中国的唯一合法政府，台湾是中国不可分割的一部分。”美国《与台湾关系法》 、《台湾安全加强法》是其违背《中美建交公报》条约义务下制定的国内法，不能作为台湾地位的 依据。台湾在其参加的国际组织和国际会议中，均以非主权实体的身份出现，并冠以“中国台湾” 的名称。2000年5月国民党下台、民进党执政的事实没有改变也改变不了台湾是中国一部分的性质， 因为这只是台湾地区执政当局的政党更替，一个政府由哪一个党派组成，并不改变该政府的法律性 质。

　　总之，台湾在国际法上是中华人民共和国的一个地方实体，只是由于内战的原因，中央政府目 前尚未在该地区实施有效的管辖。台湾当局是中国的地方“叛乱团体”，中国中央政府有权采取必 要的方式实现国家统一。

　　　　　　　　　　　　　　　　公民投票在国际法上的性质

　　公民投票的思想源于卢梭的“主权在民”学说，是民主政治的一种实现方式，主要是指一国国 内的公民有权就有关国家重要事项或特定事项，以投票的方式表达公意。从宪法的角度上看，公民 投票的价值在于弥补代议制民主的不足，以“直接民主”来防止议员违背其选民的意愿，防止“代 议制民主”走向专制。就这个意义上而言，公民投票是一项国际法上的政治制度。根据国际法，一 个国家采取何种政治制度是其主权范围内的事情，任何国家不能干涉。《联合国宪章》第二条第七 款规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会 员国将该项事件依本宪章提请解决。”1975年联合国《关于各国含有联合国宪章建立友好关系及合 作之国际法原则之宣言》指出：“每一国均有选择其政治、经济、社会及文化制度之不可移让之权 利，不受他国任何形式之干涉。”因此，国际法对一国是否实行公民投票制度既不禁止，也不支持 ，这一立场符合当今世界民主制国家与君主制国家并存的局面。

　　把公民投票制度与国家领土变更联系起来考察，就会发现：世界各国的宪法，没有任何国家规 定其公民可以以公民投票的方式分裂国家。这是因为，国家领土问题往往是历史上长期以来诸多复 杂因素决定的，它不仅关乎在此繁衍生息的民众的利益，而且也与一国内其他地区的人民的利益息 息相关，一个地区的发展也往往凝聚着其他地区人民的贡献。此外，以公民投票这种“多数人民主 ”的方式决定问题，往往无法避免外来势力的干涉，无法克服民众在狂热鼓动下的不理智，无法保 障少数者的利益。近年来，加拿大魁北克省曾就是否脱离加拿大而独立举行过公民投票，但魁省人 民是否有权以公民投票方式实现独立，没有宪法依据，更未成为国际法上一项确定的规则。

　　公民投票与国际法的联系主要体现于民族自决权问题上。民族自决原则是国际法基本原则之一 。一般是指在外国奴役和殖民统治下的被压迫民族或人民自由决定自己的命运，摆脱殖民统治，建 立民族独立国家的权利，按照民族自决原则，各民族和人民享有自由决定其政治地位并自由发展其 经济、社会和文化的权利。一国国内宪政意义上的公民投票制度并非国际法所规范的对象，在国际 法上，公民投票仅是指殖民地人民实现民族自决的手段之一。

　　　　　　　　　　　　　　　为什么台湾不能“公投统独”

　　1991年，台湾民进党通过“台独公投党纲”，1999年5月8日，该党通过了“台湾前途决议文” ，修正了“台独公投党纲”，主张目前在“中华民国体制”下的台湾是主权“独立国家”，任何有 关“中华民国”独立现状的更动或废弃“中华民国宪法”制定新宪法的主张，皆应交由台湾全体住 民投票选择决定。民进党执政后，陈水扁在其“5.20”就职演说中指出：“只要中共无意对台动武 ，本人保证在任期之内，不会宣布独立，不会更改国号，不会推动“两国论”入宪，不会推动改变 现状的“统独公投”，也没有废除国统纲领与国统会的问题”。而现在他则试图以“统独公投”作 为要挟大陆的手段之一。事实上，台湾无论在国内法还是国际法上，都没有任何权利主张以公民投 票的方式实现独立，即便实施了公民投票，也不具有任何法律效果，改变不了台湾属于中国一部分 的事实。

　　从历史的角度看，台湾问题本身并不存在以“公投”在内的任何方式谋求“独立”的问题。台 湾问题的成因与外国殖民统治无关，而是国家内战和外国势力干涉的结果。1949以后的很长一段时 期，两岸双方均支持“一个中国的原则”，争议的焦点是谁是代表中国的合法政府。新中国成立以 来，与任何其他国家建交的前提之一是：“必须承认台湾是中华人民共和国不可分割的一部分”、 “中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府”。台湾当局即使在1971年退出联合国之后，也坚持 “一个中国的原则”，任何一个与其有“邦交”的国家，只在与北京建立起外交关系，台北随即断 绝与其正常往来。1997年7月,李登辉在接受“德国之声”访问时，说出“自1991年修宪以来，已将 两岸关系定位在‘国家与国家’，至少是‘特殊国与国关系’”，至此，两岸关系全面破裂，“公 投统独”的主张进一步引起人们的关注。

　　要从国内法的角度看，台湾之所以不能以公民投票的方式分离出去，在于《中华人民共和国宪 法》没有规定台湾地区的人民有这项权利。虽然由于两岸分治的现实，《中华人民共和国宪法》尚 不能施行于台湾地区，但由于国际社会公认台湾是中华人民共和国不可分割的一部分，因而该地区 主权的变动若要合乎国际法，并取得国际社会的承认，只能采取符合中国宪法的程序。《中华人民 共和国宪法》对国家统一问题做了明确规定，其在序言中强调：“台湾是中华人民共和国的神圣领 土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”这完全符合台 湾与大陆自古一体、台湾的开发与建设是历代中国人血汗结晶、两岸文化同根同源、两岸同胞共御 外侮的历史，完全符合中华各民族的长远利益。另外，正如中华人民共和国政府官方所指出的：“ ‘主权在民’是指主权属于一个国家的全体人民，而不是指属于某一部分或某一地区的人民。对台 湾的主权，属于包括台湾同胞在内的全中国人民，而不属于台湾一部分人。”

　　从国际法的角度看，台湾之所以无权“公投统独”，在于台湾在国际法上是中华人民共和国的 一个地方实体，不属于可以适用民族自决权的主体。关于民族自决权的持有者，在20世纪六七十年 代一般认为只有殖民地人民有权行使自决权。80年代以来，一些学者提出了内部与外部自决的概念 。外部自决权主要是指被压迫民族获得独立的权利，随着非殖民化运动的结束，这方面的外部自决 权只剩下其历史意义。内部自决权主要是指现存国家的整个人民不受外来干涉地自由决定自己的政 治、经济和社会、文化地位，决定其政府的形式，这与国家主权平等和不干涉内政原则是一致的。 作为一国整个人民一部分的种族、团体在不受歧视的基础上平等参政的权利以及少数者取得一定自 治的权利。台湾既不是是外国的殖民地，在民族和文化上也同祖国大陆同根同源，不具有国际法意 义上少数者地位，因而既不能适用外部自决，也不能适用内部自决。另外，还需要强调的是，不可 将民族自决原则理解为与国家主权原则相冲突。对于一个由多民族自愿组成的国家而言，如果它已 建立了合法政府并实行有效的统治，任何国家就不得以民族自决为由，制造、支持或煽动民族分裂 ，否则就是对国家主权的侵犯，就是对不干涉别国内政原则的违反，从而也根本上违背了民族自决 的真正意义。

　　总之，无论从历史，还是从法律的角度看，台湾地区都无权以公民投票的方式决定其政治地位 的未来。中国的统一是中华民族的根本利益所在，任何人企图以所谓“公民投票”的方式把台湾从 中国分割出去，其结果必将把台湾人民引向灾难。