解读台湾当局新通过的“两岸人民关系条例”

　　2003年10月9日，台湾当局终于通过了修订后的“两岸人民关系条例”(以下简称“条例”)。新 “条例”在某些方面对两岸交流虽有一些积极意义，但其阻碍两岸交流的实质并未改变。

　　　　　　　　　　　　　　　　台湾当局不得不修订旧“条例”

　　早在1987年，台湾当局开放赴祖国大陆探亲不久，即开始着手制定相关的“规定”，以“规范 两岸人民的往来，处理衍生的法律事务”。经过4年多的起草、研究和拟定,于1992年正式出台了“ 台湾地区与大陆地区人民关系条例”，作为台湾当局处理两岸民间交流交往事务最重要的法律依据 。11年来，两岸关系发生了重大的变化，特别是两岸交流的迅猛发展，致使该“条例”的许多内容 已经不能适应目前两岸形势的发展和需要，严重阻碍了两岸交流的进一步发展。因此，在各方面的 压力和一再呼吁下，台湾当局决定对“条例”进行实施以来最大幅度的修订。

　　10年间，虽然台湾当局对“条例”进行过7次修订，但依然无法完全跟上两岸民间交流的步伐， 岛内民众和两岸舆论要求台湾当局采取积极步骤，适应两岸形势，全面修改“条例”的呼声日益高 涨。2000年，民进党上台后对祖国大陆政策进行了调整，从“台独”的理念和施政需要出发来修改 “条例”，2003年底，台湾有关当局终于完成“条例”的修订草案并送台湾有关部门审议，各政党 也多次进行协商，但都因坚持“台独”的“台湾团结联盟”等“台独”势力的阻挠，迟迟无法通过 。此次修改过程也是一波三折。

　　这次修订的幅度和范围是10年来最大的，条款数量由原来的102条增加到132条，涉及修改的条 文达83条，占到总条文的80%以上。内容涉及到两岸关系的方方面面,包括“协商”、人员往来、经 贸、文教、大陆配偶等等问题。台湾当局有关负责人蔡英文在通过“两岸人民关系条例”修正案后 表示，新“条例”是要“贴近现状开放措施”，是“未来两岸交流秩序法制化的新起点”。

　　　　　　　　　　　　　　　　新“条例”有一定积极意义

　　同1992年的“条例”相比，这次“条例”的修订本身就是两岸交流不断扩大和深化的产物。台 湾当局在一定程度上不得不顺应潮流和民意，简化了台湾民众来往祖国大陆的程序，取消了过去台 湾民众到祖国大陆必须向主管机关申请的规定，方便了台湾民众来祖国大陆探亲、旅游等活动。

　　新“条例”加强了对大陆配偶管理查核机制，大陆配偶申请来台居留，必须经过面谈、出示财 力证明、捺指纹等。新“条例”采取生活从宽，大陆配偶结婚后可立即来台团聚，不再用每半年出 境一次；结婚2年或生子可申请来台依亲居留；依亲居留满4年，且每年住满183天,可申请长期居留 ，享有完整工作权;长期居留满2年后，可申请继续长期居留或申请定居，取得身份证，享有完整公 民权,新“条例”细则确定取得身份证时间为8年。“台湾团结联盟”企图延长大陆配偶获得身份证 期限或不给予大陆配偶身份的图谋，被其他政党联手挫败。

　　修改条文中将身份与居停留制度作区隔，居留的权利不以身份的取得为前提，大幅增加祖国大 陆地区人民在台湾地区居停留的可能性及弹性。对于台湾地区人民到祖国大陆地区任职，草案中明 定台湾地区人民、法人、团体或其它机构，除了“条例”或其它法律另有禁止或须许可的规定外， 可以担任祖国大陆地区的职务或为成员；但是祖国大陆地区党务、军事、行政或其它具政治性机构 、团体的职务或为成员，则在绝对禁止范围。

　　在两岸直航谈判方面，“条例”明定仍采“复委托”机制，未来两岸事务协商，有关当局可设 立或指定机构、或由海基会及通过逐案委托方式进行，有关当局将实行委托海基会，再由海基会复 委托民间团体进行的“双轨制”，细则对受委托民间团体的资格有一定的限定。“条例”指出，直 航许可及管理办法并行，台湾船舶、航空器及其它运输工具，经主管机关许可，可航行至祖国大陆 ，台湾交通主管部门应会同有关机关在18个月内订定管理办法，报当局核定，不过，该期限在必要 时经向有关部门报告备查后可以延长。这一条款被舆论认为对民进党当局企图拖延两岸“三通”具 有一定的制约作用。

　　新“条例”还规定，祖国大陆教育机构可以在台湾办理招生事宜或从事介绍行为，祖国大陆公 司经有关部门许可，可以在台湾设立分公司与办事处；台湾居民将获准携带一定限额的人民币进出 台湾。新“条例”也增加了“复委托”条款，即台湾主管部门可以委托具有公信力、专业能力的法 人，协助处理两岸人民往来有关事务；台湾有关当局委托处理两岸事务的机构或民间团体，也可以 再委托其它法人协助处理两岸事务。

　　在备受关注的两岸协商部分，有三项较大修改，包括：一、增加公益性质的法人团体为辅助协 商；二、增订监督机制，以期有效使用民间团体的协助，并确保公权力及公共利益不被侵蚀; 三、 增订两岸协议处理规定，以理清行政、立法部门的权责，并落实立法监督的作用。

　　新“条例”在一定程度上有利加快两岸人民间的交流交往。它对各方继续努力争取更加有利于 两岸关系发展的结果有一定的正面意义。但这些细节上的改进并不能改变“条例”在整体上给人留 下的“开放没到位、限制不放松、缺乏前瞻性”的总体印象。

　　　　　　　　　　　　　　　新“条例”的本质并未改变

　　这次新修订的“两岸人民关系条例”总的目的没有变，依然是要限制规范两岸的民间交流交往 ，处理由此产生的一些事务。在这些看似“新”的规定中，却依旧充斥着台湾当局的一些旧的思维 和心态。

　　从修改后的内容看，它在个人、民间的部分有所放宽，但明显强化了所谓的“有关部门主导” 、保证“公权力”，而且把很多纯经济、纯民间的事务也跟所谓“公权力”联系在一起加以管理。 所以，整个“条例”仍是“开放没到位、管制不放松”。

　　新“条例”名曰要“规范两岸交流秩序”，对规范的指导思想也从“原则禁止、例外许可”调 整为“原则开放、必要管制”；但其管制的本质并没有改变，而且管制的内容由面向点转化，由以 前“全面设限”变成了“按需设限”，这就使得管制方向更加有的放矢，管制的力度反而比以前更 强，更加有着力点。因此，它对两岸交流进行限制的根本出发点和管制的本质并没有改变。

　　台湾当局从保证“公权力”出发，强化了对很多纯经济和民间事务的管理，“授权”、“许可 ”、“有限”、“不得”等词句在“条例”中随处可见。在“三通”条款中，由原来的运输工具“ 非经主管机关许可，不得航行至大陆地区”变成了“经主管机关许可，可航行至大陆地区”，用词 变了，实际意思并没有变。即使是新出现的“复委托”条款，也被台湾当局解释为“有关部门主导 、民间协助”，这其实是还想在不承认“九二共识”前提下，达到迂回实现“两会”复谈或“政府 间谈判”的目的。

　　在这个新“条例”中，台湾当局还将“两岸人民关系”当作是所谓“国与国关系”来处理，比 如：明白写着“进入大陆地区要比照出国查证”，把人民币等同于“外币”等。整个“条例”中人 为限制、阻碍两岸交流交往的政策实质并没有改变。而且“条例”中很多规定往往是要符合“条例 ”以外的种种苛刻条件才能实现。所以总的看,它还没有顺应两岸关系发展的现状，也缺乏前瞻性。

　　　　　　　　　　　　　　　　　民众对两岸直航燃起希望

　　有关直航部分，台湾有关当局将在18个月内订定办法并公布。对航空及海运业者来说，两岸直 航一直是多年来的期望，虽然两岸关系的起伏让业者不敢预测直航何时会实现，不过“两岸条例” 修正后，又让业者们燃起了希望。航空业者及海运业者早已都在为两岸直航做准备。有关人士说， 两岸直航有很大的市场商机，业者期待了很久，却只是看得到吃不着的“大饼”，这次“两岸条例 ”修正，台湾有关部门也将在18个月内订出相关办法，业者当然又点燃起希望。

　　不过，业者也担心，台湾当局仍坚持“台独”主张，两岸政治关系无法良性发展，让两岸无法 顺利完成对话，即使有直航办法，可能也仍然行不通。