解析奥巴马政府的“一个中国”政策走向

汪曙申

　　1979年中美建交至今，美国所推行的“一个中国”政策总体上维持了中美关系的正常发展。在美国的对华政策框架中，除中美三个《联合公报》外，美国国会还炮制了旨在阻碍两岸统一的“与台湾关系法”，这二者间的固有矛盾始终无法调和，一旦激化即易造成中美关系的紧张甚至局部倒退。受全球金融危机影响，奥巴马政府更加重视中国在全球体系中的角色及中美关系，这将对其在两岸关系新形势下执行已被美国政府奉行达30年的“一个中国”政策产生重要影响。

　　美国“一个中国”政策的固有矛盾难以调和

　　美国的“一个中国”政策源于台湾问题，与美国对华政策、亚太及全球战略紧密关联。邓小平曾指出，“台湾问题是中美关系中的主要障碍，甚至可能发展成为两国关系中爆发性的问题”。中美在建交过程中为妥善处理台湾问题历经长期艰难谈判，最终以三个《联合公报》的方式确立了处理台湾问题的政治法律基础，其核心就是美国坚持“一个中国”的政策。主要内容包括：美国放弃“台湾地位未定论”，承认中国关于“世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分”的立场，明确承认“中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”，美国无意执行“两个中国”或“一中一台”的政策，不再与台湾保持官方关系。其中《八·一七公报》就美对台军售问题达成共识，虽未设定美国终止对台售武的具体时间表，但美国政府做出了“不超过”、“逐步减少”、“最后的解决”的三项承诺。尽管近30年来在不同总统之间甚至同一总统的不同时期，美国对台政策的侧重点有所不同，但基本上维护了“一个中国”政策框架的长期性与稳定性。

　　美国“一个中国”政策既有出于发展中美关系的战略考虑，也为渐进式扩展美台“实质关系”埋下了“策略上的伏笔”，其固有矛盾源于政策内含的“策略性模糊”及“与台湾关系法”。

　　第一，“策略性模糊”表现为美国单方面设定台湾问题的和平解决方式，并隐含地将其作为美国履行三个《联合公报》有关义务的前提条件。在整个中美建交谈判过程及中美建交后的30年中，美国始终高度关切台湾问题的和平解决，并不断向中国表达其立场和态度。美国期望台湾问题和平解决看似披着“和平”的价值光环，但本质上并不必然包含统一结果。

　　第二，与三个《联合公报》存在严重冲突的“与台湾关系法”，削弱了美国“一个中国”政策的严肃性和执行效果。1979年4月，美国参众两院通过的“与台湾关系法”，是美国与台湾保持交往的主要国内法律依据。“与台湾关系法”基本概述了中美关系正常化后美台关系的实质，美国本质上仍将台湾作为一个“独立的政治实体”来对待，特别是为美国国内保守势力长期鼓噪推动美台“实质关系”提供了口实。事实证明，美国凭借“与台湾关系法”频繁运用两面手法，持续向台湾出售数额庞大的军事武器，不断提升美台军事关系，私下发展双方官方关系，使“一个中国”政策逐步趋于空洞化。

　　只要美国不放弃“以台制华”的冷战思维，不改变对中国和平发展所持的“战略怀疑”态度，其对华政策中的固有矛盾将始终难以化解，势必成为长期制约和干扰中美关系稳定发展的负面因素。

　　解析奥巴马政府的“一个中国”政策走向

　　美国的“一个中国”政策是尼克松、卡特留给其后历任美国政府的“外交遗产”，其本身并非单一孤立的对华政策框架，而是受到一个阶段内美国亚太及全球战略、外交指导思想、中美关系及美国国内政治等诸多方面因素的影响和制约。奥巴马主政下的“一个中国”政策总体上将承袭现有框架，着重政策的稳定性，但尚无法突破发展中美关系与坚持“以台制华”战略的结构性矛盾。随着两岸关系和平发展步伐的加快，美国从维持自己在全球特别是亚太地区的霸权地位的战略考虑出发，不排除将继续提升美台“实质关系”，同时力促中国大陆维护两岸和平、尊重台湾民主、支持台湾国际参与的倾向可能有所增强。

　　中美两国日益扩大的利益交织和互有需要的政治现实，客观上要求奥巴马政府继续维护“一个中国”政策的长期性和稳定性。

　　“一个中国”政策是美国在亚太地区战略部署的重要一环，也是中美关系稳定发展的重要支柱。中美建交以来，虽然中美两国在政治、经济、战略等领域仍存在诸多分歧，但在相互依存的国际关系中，中美间的共同利益不是缩小了，而是扩大了，中美间的战略需求不是减少了，而是增多了。重要表现有：两国高层对话与接触日益频繁，特别是中美战略对话和中美战略经济对话，在中美协调对话的机制化建设方面做出了有意义的尝试，取得了良好效果。中美经贸和投资关系愈益密切，特别是在金融危机的巨大冲击下，双方在经济领域相互依赖与合作的现实更加彰显。针对任何单个国家无法解决的全球性问题，中美在反对恐怖主义、伊朝核问题、环保、能源等重大国际事务上加强合作的需求不断递增。

　　在我中有你、你中有我的共生利益结构下，奥巴马政府并非如小布什上任初期推行将中国定义为“战略竞争者”的对华强硬政策，而是着重强调中美保持合作关系的重要意义。1月30日，奥巴马在与胡锦涛通话中表示，“对中美两国而言，没有比两国关系更为重要的双边关系”。2月12日，美国新任副国务卿史坦伯格公开宣称，美国的“一个中国”政策是多年来最成功的外交政策之一，“维持一中政策的架构非常重要”。事实证明，中美共同利益的日渐扩大，维护持续稳定发展的中美关系符合美国国家利益，这是奥巴马政府继续执行“一个中国”政策的深层原因。

　　在美国对华政策固有矛盾的作用下，奥巴马政府基本上将延续提升美台“实质关系”的做法，通过掌握执行“一个中国”政策的节奏及侧重点来追求美国利益的最大化。

　　第一，美国不会轻易放弃借对台军售与提升美台军事合作关系以维持两岸军事动态平衡的政策。从中美建交30年来的美台关系发展及当前美国在亚太地区的战略利益看，今后一个时期，美国仍将凭借“与台湾关系法”推行对台军售政策，美台军事关系也不会改变全面提升的发展趋势。马英九上台后一再向美国表达继续对美军购的立场，承诺将军事预算提高至GDP的3%，为美国落实维持两岸军事动态平衡的政策提供了空间。事实一再证明，美国对遵守中美三个《联合公报》特别是《八·一七公报》的口头宣示，与暗中扩大对台军售与提升美台军事关系的实际作为，存在很大落差，美国的这种两面手法势将持续成为干扰中美关系稳定发展的不和谐因素。

　　第二，美国不会改变私下扩展与台湾官方关系的政策取向。众所周知，美国在中美建交后断绝与台湾官方关系实是“无奈的选择”，但美台官方联系与交往或多或少仍存在着。1994年，克林顿政府进行对台政策检讨后，美台官方交往和接触逐渐合法化、公开化，级别和层次不断提升，甚至发生李登辉访美此类严重恶化中美关系的重大事件。基于对中美围绕台湾问题几番博弈的历史借鉴，奥巴马政府对中国在事关国家核心利益的台湾问题上的坚定立场应有更清楚的认知，这决定了其不至于冒险严重破坏中美关系的政治基础，而很可能玩弄“擦边球”策略，从维持中美关系与提升美台“实质关系”的模糊区间中寻求两面平衡，以实现双重获益。

　　第三，美国将继续采取适度支持台湾扩大“国际空间”的立场。美国处理台湾国际参与问题基本秉持下列原则，即不支持台湾参加带有主权性质的政府间国际组织，但对台湾参与以非主权国家为会员的国际组织持开放支持态度。这一原则总体上符合美国“一个中国”的政策框架，也使美国在两岸涉外事务竞争中处于进退有据的有利位置。小布什在执政时曾公开表示支持台湾以观察员身份参加世界卫生大会，并敦促中国大陆开放台湾“国际空间”，在台湾国际参与问题上向台湾倾斜的迹象较明显。马英九上台后推行以“尊严、自主、务实、灵活”为原则的“活路外交”，政策更容易与美国在台湾国际参与问题上的立场和政策相协调，有利于奥巴马政府继续鼓励和支持台湾寻求扩大“国际空间”的政策方向。

　　第四，美国对马英九执政后两岸关系的改善与发展并未完全释疑，并将长期保持介入两岸关系的持久影响力。从目前看，美国政府对两岸关系和平发展的趋势基本持正面态度，这基于和平稳定的两岸关系状态符合美国的利益。不过，美国不希望其定义和主导两岸关系现状的能力遭到削弱，也不希望看到两岸关系“过热、过快”发展冲击到其在台海议题上的传统影响力。可预见的是，与之前阻止陈水扁一味以激进“台独”片面改变两岸现状的做法相区别，美国将根据两岸形势的最新发展，逐渐强化对台湾当局推行“和平合作”大陆政策的影响力度，而这一趋向在两岸迈入政治对话和政治谈判进程时将进一步突显。

　　近年来美台官方关系不断提升、军事交流与合作日益紧密、对台湾拓展“国际空间”的持续支持，均逐步侵蚀着美国“一个中国”政策的基础。当前，奥巴马政府面对着遭受金融危机重创的美国经济以及小布什政府发动反恐战争留下的烂摊子，加强中美协调合作已是美国外交政策的优先所在，对美国而言，“一个中国”政策在较长时期内仍具有相当的战略价值。