台湾对外洽签自由贸易协议的现状与前景

　　争取与有关国家签署自由贸易协议(FTA),一直是台湾当局最重要的对外战略目标。早在上世纪90年代后期，台湾当局就开始考虑与有关国家洽签自由贸易协议。加入世界贸易组织(WTO)为台湾与有关国家签署自由贸易协议创造了条件。马英九上任后，将两岸签署经济合作框架协议作为与有关国家洽签自由贸易协议的敲门砖。然而，由于台湾与有关国家洽签自由贸易协议涉及到非正式的“外交”关系以及两岸在国际社会的互动，且与台湾市场开放与经济自由化、国际化的承受能力呈正相关性，因此未来发展仍存在诸多变数。

　　台推动对外商签自由贸易协议的历史进程

　　台湾推动与有关国家洽签自由贸易协议迄今已有近20年的时间，大致经历了三个发展阶段。

　　李登辉执政时期，为前期准备阶段。上世纪90年代，台湾当局认识到区域经济一体化与建立自由贸易区的趋势，开始倡议与有关国家签署自由贸易协议，并于2000年2月在主管国际贸易的部门下设“自由贸易协议临时任务组”。

　　陈水扁执政时期，为积极推动阶段。2001年9月，“自由贸易协议临时任务组”扩大为“自由贸易协议专案小组”，着手研究规划工作。2002年 1月1日,台湾以“台澎金马单独关税区”(简称“中华台北”)的名义正式加入世界贸易组织，为与主要贸易伙伴洽签自由贸易协议及拓展国际经贸空间提供了条件。2002年4月16日，为有效整合相关部门立场及积极开展洽签工作，台湾行政部门将“推动洽签自由贸易协议策略小组及专案小组”并入“台湾参与国际经贸事务策略小组及专案小组”，提升决策层级及扩大协调功能。

　　马英九执政以后，为推动两岸签署经济合作框架协议和与有关国家签署自由贸易协议并行推动阶段。马英九上任后，一如既往将与有关国家签署自由贸易协议作为经贸战略中重要一环，所不同的是致力于优先推动两岸签署经济合作框架协议，再争取与有关国家签署自由贸易协议。马英九亲自担任“自由贸易协议专案小组”召集人，并提出以“多元接洽”、“逐一协商”的方式，以“台澎金马单独关税区”名称优先推动与新加坡、美国、澳大利亚、新西兰、日本、东南亚国家及欧盟洽签自由贸易协议。

　　台湾当局推动对外洽签自由贸易协议的主要目的有两个。一是扩展国际经济空间，享受自由贸易协议带来的关税减免待遇和投资便利, 进而提升台湾的国际竞争力,避免被边缘化以及过度依赖祖国大陆的风险。二是拓展国际政治空间，巩固与所谓“邦交国”的关系，提升与美、日等“非邦交国”的实质关系，提高国际能见度。

　　进展现状

　　经过多年努力，台湾与有关国家签署自由贸易协议取得一些成效，但总体进展有限，未达到预期目标。目前台湾与有关国家签署自由贸易协议基本有四种情况。

　　一是与中南美洲小“邦交国”签署的自由贸易协议。迄今为止，台湾已签署的自由贸易协议主要局限于少数“邦交国”。其贸易量仅占台湾对外贸易总额的0.187％，经济利益相当有限，尤见其主要目的是巩固“邦交”。

　　二是已进入谈判阶段、并有望短期内完成签署的自由贸易协议。目前主要是台湾与新加坡进入签署自由贸易协议的商谈阶段。早在李登辉主政时期，台湾当局曾与新加坡协商签署自由贸易协议问题，因新加坡顾忌与中国大陆的关系而未能签署。陈水扁任内，台湾当局再度与新加坡沟通洽签事宜，因台湾当局坚持使用“台湾”名称而未果。马英九上任后，在两岸签署经济合作框架协议后，台湾与新加坡已经开始自由贸易协议的洽签。

　　三是台湾有意向积极争取洽签自由贸易协议的国家或地区。这种情况最多，目前积极争取签署的对象主要包括美国、日本、欧盟、东盟、菲律宾、马亚西亚、新西兰、澳大利亚等。

　　台美洽签自由贸易协议是台湾当局最具企图的战略内容。陈水扁执政时，曾一度把与美国签订自由贸易协议视为“最高战略”，强调要“不惜一切代价”。美国对美台签署自由贸易协议非但不积极，且将重点放在美台商议“贸易与投资架构协议”(TIFA)问题上。台美双方曾在“贸易与投资架构协议”的工作层级进行了多次会谈，后因美国不满陈水扁推动“终统”、“公投制宪”活动而于2007年单方中断了与台湾的商谈。

　　马英九上台后，积极争取重启“贸易与投资架构协议”商谈，但因岛内爆发“美国牛肉风波”，阻挠台美达成从美国进口牛肉协议，没有取得进展。美国对与台湾洽签自由贸易协议态度一如既往，奥巴马政府并未将与台湾洽签自由贸易协议提上日程。目前台湾在推动与美国洽签自由贸易协议问题上，仍希望通过台美优先签署“贸易与投资架构协议”，以强化双边经济合作关系，为未来推动与美国洽签自由贸易协议奠定良好基础。

　　台湾与日本探讨签署自由贸易协议进展现状。陈水扁任内，台湾主要通过民间机构“三三会”主导对日洽签自由贸易协议，只因中日关系的大格局及中日经济关系的快速发展，台日洽签自由贸易协议进展缓慢，几无实质性突破。

　　马英九上任后，日本外务省评估认为“帮台即帮己”，拟通过与台湾签署经济伙伴协议(EPA)以帮助台湾打通参与东亚区域整合路径，谈成经济伙伴协议至少需3至5年，但“一定要谈，一定要签”。但直到目前，台湾与日本并未真正启动自由贸易协议的正式商谈。

　　台湾与东盟或东南亚国家洽签自由贸易协议的进展情况。台湾当局最早提出对外签署自由贸易协议设想，主要聚焦东南亚地区。由于中国大陆与东盟率先于2002年11月4日签署自由贸易协议，形成“10+1”合作机制，东南亚地区与中国大陆经济关系发展迅速，加上中国大陆对东南亚国家与台湾签署自由贸易协议的明确立场，使得台湾当局争取与东盟或东南亚国家洽签自由贸易协议的工作未有任何进展。

　　马英九上任后，多次表示希望与东盟或东南亚国家洽签自由贸易协议，尤其是提出在“10+3”基础上建立“10+3+1(台湾)”的主张，以实现台湾与东南亚地区经济合作的突破。目前除与新加坡进入谈判阶段外，与东盟签署自由贸易协议或加入“10+3”等多边机制仍有很大困难，与东南亚其他国家的协商进展也非常有限。其中，进展较快的是与菲律宾。

　　台湾与菲律宾双方经贸关系密切，官方有“部长级经济合作会议”，民间则有经济联席会议。早在1992年，双方就签订了“投资保证协议”。陈水扁任内，台湾当局利用菲律宾在劳工、经济上有求于台湾的心理，企图在与菲律宾洽签自由贸易协议上取得重大实质性突破，以“个个击破东南亚国家和大陆的关系”，但终未能如愿。马英九上任后，2010年6月，台湾与菲律宾经贸官员在日本札幌就洽签自由贸易协议交换意见。但双方迄今仍未开启最初期的可行性评估。

　　另外，台湾争取签署自由贸易协议的对象还包括欧盟、澳大利亚、新西兰等，但均处主张或倡议阶段，尚未有实质性的接触与协商。

　　四是台湾未有明确意向、对方更积极争取洽签自由贸易协议的国家。目前主要是印度率先提出与台湾签署自由贸易协议。2011年4月，印度外交部次长及东亚司长在会见台湾记者时，表达了与台湾洽签台印自由贸易协议的高度意愿。就经贸而言，台湾与印度的双边贸易关系并不紧密，印度仍不是台湾前10大贸易伙伴，但双方产业结构互补性高，签署自由贸易协议有利于增进双方经济利益，对台湾经济利益的促进更甚于印度。一度双方传出要进行自由贸易协议协商的初步研究，但面临的障碍很多，目前也没有进一步的发展。

　　前景展望

　　台湾积极争取与有关国家签署自由贸易协议，但进展一直有限，未来能否有所突破或有新的发展，仍存在诸多变数。其中有两大关键性因素。

　　一是两岸关系发展形势。台湾与有关国家签署自由贸易协议，涉及国际社会对一个中国原则的确认与两岸在国际社会的互动等问题，因此祖国大陆的立场态度与两岸关系发展形势颇为关键。马英九主政以来，承认“九二共识”这一两岸互动的重要政治基础，两岸关系才获得重大改善，也为台湾与有关国家签署自由贸易协议创造了条件，台湾与新加坡洽签自由贸易协议取得突破就是例证。但岛内政治生态复杂，政权轮替日益常态化，增加了两岸关系发展的变数。未来若民进党重新上台，由于其拒不承认“九二共识”，两岸没有了基本的政治互信，加上其仍会继续坚持“台独”路线，两岸关系将会重新恶化，台湾要实现与无“外交”关系的国家洽签自由贸易协议，无疑困难重重。因此，未来台湾能否在此问题上获得重大突破与进展，关键取决于两岸的政治基础与政治互信，即能否确保国际社会维护一个中国的格局或不造成“两个中国”、“一中一台”的局面。

　　二是台湾市场开放与经济自由化、国际化的承受能力。洽签自由贸易协议本身是一个复杂的经济、政治利益博弈过程，不付出代价难有回报，协议必是双方相互妥协的结果。在实质洽签过程中，其他国家非但不可能如祖国大陆般给予台湾“让利”，反而会要求台湾当局“让出市场”，让彼此公平竞争。例如，全球农业及服务业竞争力最强的美国有兴趣的玉米、牛肉、动物内脏等农产品及金融、电信等服务业；日本有兴趣的汽车、家电产品；新加坡、新西兰、澳大利亚有兴趣的教育、牛羊乳品；东南亚多数国家普遍有兴趣的农产品贸易等等，台湾能否承诺开放及经济是否有足够的承受能力。同时,也不排除因岛内复杂的社会政治生态，面临内部强大的反对开放市场的声音与压力之可能性。因此未来台湾与有关国家洽签自由贸易协议的进程将不会是一帆风顺的，而是面临诸多挑战，变数尚多。