台湾涉外事务的特殊性分析

　　在两岸敌对状态没有结束、“和平协议”没有签署，也就是在台湾政治定位问题解决之前，因为外交的主权属性，在台湾涉外事务问题上，两岸存在着不同的立场和做法。

　　一、台湾涉外事务的特殊性

　　从现有格局和功能看，台湾提出的扩大国际空间等涉外事务，要看到其涉及面广、相关因素多和存在着可变性。

　　一是涉及面很广。台湾对外关系领域众多，包括与所谓“中华民国邦交国”的关系，与“非邦交国”的关系，参加地区性经济合作组织、地区性政治合作组织、全球性经济多边组织、全球性政治多边组织，与其他国家和地区签订自由贸易协定或紧密经贸合作协定，涉及全中国的领海和岛屿的主权与争端、参加安全合作机制尤其是军事安全合作机制、参加联合国活动等方面。在某一领域中，又有众多系统、部门。台湾对外事务的每一领域，下面又有许多细项，如“邦交国”关系，则涉及23个国家。这些“邦交国”综合实力小的多，相对贫穷落后的多，对外来往不方便的多，在国际政治生活中边缘化的多。“非邦交国”涉及的国家则更多。从台湾当局的巩固“邦交国”关系、发展与“非邦交国”关系、提升与美日欧盟等重要国家的关系、参与国际组织活动和对外活动等五个对外活动方向看，台湾涉外事务是一个“复杂、综合、多层的问题”。

　　二是相关因素多。台湾涉外事务的复杂性之所以存在，是因为台湾本身定位所致。从根本上讲，外交是主权的外延、行使、代表和象征，台湾不是主权国家，因而不可能拥有与主权国家一样的正常的外交关系。台湾没有与祖国大陆结束敌对状态、没有与祖国大陆签订“和平协议”，没有与祖国大陆实现政治关系正常化，也就无法就涉外事务达成正式协议。此外，无论是过去60年间，还是如今两岸关系和平发展阶段，台湾又不能没有对外空间，因此扩大国际空间，对于台湾来说是追求不止的事。与此同时，台湾涉外事务又一直是国际反华势力利用的工具，有一些国家一直把台湾涉外事务作为干涉中国内政的“招牌菜”。也就是说，台湾追求国际空间的事，还能得到国际上不同程度的呼应。还要看到，给予台湾一定的国际空间，是台湾经济社会发展和维护台湾同胞实际利益的需要。因此，台湾涉外事务的上述特性，决定了一方面台湾不会放弃任何扩大国际空间的机会，一方面这一行动必然会在“一个中国格局”和两岸关系层面引起反应。同样，也决定了一方面祖国大陆必须维护“一个中国格局”，对任何可能导致“两个中国”或“一中一台”的外交事件，必须严防严堵；一方面也要按照实际需要，合情合理协商解决台湾涉外事务。总之，处理好台湾涉外事务与“一个中国格局”和两岸关系的矛盾，是协商和安排台湾涉外事务的首要指标。

　　三是可变性大。考虑到台湾经济社会发展的需要和台湾同胞的实际利益，祖国大陆对于台湾同外国进行民间性质的经济、文化往来不持异议，并在不违反一个中国原则的前提下，采取许多灵活措施，为台湾同外国的经贸、文化往来提供方便，没有影响台湾同胞从事民间的对外交流活动，也未影响台湾正常的经贸、文化活动的开展。不过，从整体上讲，台湾涉外事务存在很大的可变性。从性质上讲，外交是主权的外延和象征，而外交行为对主权的冲撞都将带来严重后果。从相互关系上讲，外交又是涉及两岸及第三者的关系，任何外交行为并非是两岸所完全决定的。因此，两者的特殊性决定了台湾涉外事务的可变性。如“邦交国”关系上，第三者的作用很大。如某国与两岸某一方“断交”，有些情况下可能是当事国的决定，不是完全归结于与此“建交”的两岸中的一方。还要看到另外一种可变性，即协商台湾涉外事务，必须台湾与祖国大陆相向而行。如果只是台湾方面要求祖国大陆释放善意，妥协退让，而没有在防止“两个中国”或“一中一台”方面提供必要承诺，或者以后的台湾当局重复“台独外交”、再度把国际空间当成挑衅“一个中国格局”的阵地，从而引发两岸关系的危机。因此，在协商台湾涉外事务方面，上述可变性不是没有可能出现。

　　二、新形势下“涉台外交”的关注点

　　在两岸关系和平发展大局下，两岸关系取得了根本性好转，也要看到与此不同的是，海峡两岸的结构性矛盾没有解决以前，两岸在台湾涉外事务问题上的矛盾也不可能根本解决。

　　一是性质。外交是主权的外延和代表。在政府间国际组织中，在重大国际活动场合，一个国家只能有一个代表。谁在国际间代表中国，两岸间有竞争，国际间也有选择。在两岸军事对峙期间，对外关系是蒋家父子的“法统象征”，在联合国的席位更是其“代表中国”的标志。2758号决议通过后，谁在联合国代表中国的问题彻底解决。当然，“中华民国”在对外文化经贸民间往来频繁情况下，还有一定的对外官方关系存在。根据国家主权法则，两岸这一现状，不会改变“一个中国格局”，“两个中国”或“一中一台”没有空间。即使在两岸关系正常化完成后，台湾不可能放弃扩大国际空间的努力，或者说“活路外交”成为台湾扩大国际空间的理由、途径和可能。由于外交的性质，台湾的“外交”与国家主权的对立是客观存在，台湾对外关系本身存在引发两岸冲突的动因。

　　二是观念。由于外交的性质和功能，祖国大陆维护国际间的“一个中国格局”，是维护国家主权和国家利益的需要。就台湾当局来说，尽管性质不同，但是寻求对外交往突破的活动没有停止过。在前22年，为固守“代表中国”的阵地，重点是围堵祖国大陆。在蒋经国推行的“弹性外交”阶段，为防止更多的对外阵地的丧失，重点是发展对外“实质关系”。在李登辉、陈水扁的“台独外交”阶段，为寻找国际上的“台独空间”，重点是宣扬台湾是“主权独立国家”。即使拿“活路外交”说，也是有扩大国际空间的用意。此类活动的存在并经常发作，一方面表明台湾当局并不甘心于“一个中国格局”，一直图谋有新的突破；一方面表明在台湾涉外事务问题上，两岸一直在寻找理想的解决办法。

　　三是难度。因为外交是主权的象征，所以外交问题的解决是和两岸政治关系的解决连在一起的。只要两岸政治定位没有解决，两岸政治关系正常化没有实现，进而关于台湾涉外事务问题没有作出安排前，两岸在对外关系上的对立难有根本性好转。也就是说，台湾涉外事务问题的解决，实质上是和统一前的两岸关系的总体安排连在一起的，因而解决的难度很大。两岸关系和平发展为两岸关系正常化提供了条件，也为两岸协商解决台湾涉外事务问题提供了可能。随着签订两岸经济合作框架协议、实现两岸经济关系正常化、经济合作制度化完成，两岸启动结束敌对状态谈判、签订“和平协议”等政治议题的展开，在“九二共识”基础上，协商台湾涉外事务问题也将逐渐提出。

　　四是矛盾。对于台湾来说，既不是主权国家，又没有实现两岸关系正常化，也没有完成台湾的政治定位，或者说台湾参加国际组织活动和扩大国际活动空间的名份没有解决，因而协商解决台湾参加国际组织活动问题的关键条件并不具备。在这样的现状下，台湾涉外事务、参加国际组织活动问题受到很大限制。从台湾的愿望来看，有可变的一面。此外，台湾民意并不一致，泛绿阵营一方面不希望国民党执政有政绩，极力阻挠马英九提出的包括“活路外交”在内的各项政策的落实，一方面又把能否获得新的涉外空间作为评判马英九施政业绩、挑拨马英九与台湾民意关系的依据，也就是说“活路外交”的成与败也可以变成挑起对立的议题。因此，要防止有人把“活路外交”作为干扰和破坏两岸关系和平发展的武器，防止把两岸关系作为“台湾内斗的廉价箭靶和牺牲品”。也要防止有些人，对祖国大陆在台湾涉外事务方面的做法有点不满意，就说“是大陆对两岸关系和平发展没有诚意，是检验大陆有没有因应两岸和平发展的思路，是否有体会彼此的尊严。”对于把台湾参加国际组织失败的责任简单地推向祖国大陆的做法，祖国大陆要有适当的准备。