当前位置:中国和平统一促进会  >  2012年第六期  > 正文

行政文化建设:澳门特区政府塑造形象的起点

日期:2012-12-23 10:07 来源:《统一论坛》 作者:本刊记者

字号:  [小]  [中]  [大] 打印本页 关闭窗口

—— 访澳门理工学院公共行政学教授兼课程主任娄胜华

  1999年12月20日,澳门回归祖国。自此,在中央政府的大力支持下,澳门特区政府依据《澳门基本法》规定的“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的原则积极施政,实现了经济发展、社会稳定、民生改善。在澳门回归祖国13周年之际,本刊记者就澳门特区政府施政的有关情况专访了澳门理工学院公共行政学教授兼课程主任娄胜华。

  娄胜华,毕业于南京大学,获史学博士学位。主要研究领域为政府管治与公共政策、非政府组织与公民社会。出版学术著作《转型时期澳门社团研究——多元社会中法团主义体制解析》(广东人民出版社,2004)、《新秩序:澳门社会治理研究》(合著,社会科学文献出版社,2009)、《澳门公共行政案例研究》(中山大学出版社,2010)、《澳门华人政治文化纵向研究》(合著,香港三联书店,2011)等多部。发表学术论文《澳门政府规模的实证研究》、《社会合作主义与澳门治理模式的选择》、《澳门社团法律制度分析:以政府与社团关系为中心》等50余篇。研究成果获首届澳门人文社会科学优秀成果著作一等奖,第二届澳门人文社会科学优秀成果论文二等奖等。教学与研究之外,积极服务社会,先后受邀担任多项社会职务:澳门特区政府社会工作委员会委员、特区政府可持续发展策略研究中心非全职顾问、《行政》杂志编委、澳门社会治理研究会理事长、澳门区域公共管理学会副会长、澳门新视角学会副会长、澳门城市学会副会长等。

  记者:澳门特区政府在塑造自身形象的过程中,把行政文化建设作为起点,它包括哪些具体内容?

  娄胜华:行政文化指的是一定的社会环境与制度条件下行政主体与行政客体互动过程中反复显现的较为稳定的行为偏好、行为模式及其背后的行政价值取向。

  行政文化并不是孤立存在的,它总是与某种社会条件相联系的,它的形成与变化受到多种社会因素的制约,比如,自然环境、社会制度、文化传统、种族习俗等。从具体表现方式看,行政文化可以是显性,也可以是潜性的;可以是个人的,也可以是机构性的;可以是精神层面的,也可以是制度层面的。可见,行政文化并非是单一结构,而是包括不同层次与不同内容的复合结构。其中,决定性的因素是行政主体的价值取向。行政主体的价值取向差异是衡量与区别行政文化优劣的显著标志。

  正因此,行政文化在特征上表现出与非物质性的观念形态相一致的相对稳定性与连续性,社会环境与制度变革对行政文化变迁的影响是相对长期的过程,一种新型行政文化不可能在一夜之间出现,也不会完全与旧的行政文化无任何联系,而更多的是在原有行政文化基础上的一种延续、再造或更新。

  与此同时,也应该看到,行政文化的稳定性与连续性并不是说行政文化是静止的,事实上,行政文化同样具有动态性与发展性特征。

  就具体的行政文化而言,它总是与一定的历史条件相联系的,不同历史时期有不同的行政文化,行政文化往往随着社会历史条件的改变而变化,可以说,作为行政实践的产物,行政文化某种程度上就是行政环境及变化的具体反映。当然,这种反映并非完全的——对应式,而是或超前或滞后的,体现的正是行政文化的相对独立性。而行政文化的相对独立性决定了行政文化有其自身的发展逻辑,也就是说,它是可积累、可建构的,并不是无所作为的消极反应。

  行政文化对行政环境的反映不是完全被动的,而是互动的,这种互动关系通过行政文化的作用而得到体现。行政文化作用于行政环境的表现,可能是促进、改善或引导,也可能是阻滞、延缓或污染恶化行政生态。

  就公共行政内部系统而言,行政文化作为其中重要的组成部分,对于整个行政系统的协调运作与功能效率同样具有极其重要的价值。

  从系统的观点看,公共行政是由组织、人员、资源、文化等众多要素组合而成的规范性结构系统。在公共行政系统中,行政文化属于无形要素,具有与其他有形要素所不同的弥散性与深层性特质。它无时不在,无处不有,且一旦形成,变革不易。正因此,许多政治家进行公共行政改革时,出于追求政治效应的考虑,往往会选择易于显效的行政技术、行政组织与行政制度作为改革对象。诚然,行政技术与组织的改革确实能够出现立竿见影的效果,但是长远看,由于缺乏行政文化的支撑,许多当初轰轰烈烈的行政改革终究难免功败垂成。在公共行政改革实践中,类似现象可谓屡见不鲜。

  在现代社会,政府作为社会治理中最重要的行为主体,其行为方式表现出与其他参与社会治理的主体不同的行动特征,例如,公共利益取向、民本与服务取向、法治取向等,简单地说,这些就是现代政府的行政文化,并已成为现代人对政府行为的基本认知与心理期待,如果政府行为偏离了上述认知,或者反其道而行之,那么,就称为政府的异化,其存在的道义性与合法性(正当性)便令人怀疑了。

  众所周知,1999年12月20日是澳门历史上一个新纪元的开始。历经一个半世纪葡萄牙殖民管治的澳门终于在这一天回归中国。澳门特别行政区政府也在这一天宣告成立。新生的特区政府,通过行政文化的改变来努力塑造新政府的形象。这可以具体概括为“一个转变”与“三个基本确立”。

  “一个转变”,指的是澳门特区政府与公务员群体价值观基本实现了从官僚主义的“衙门文化”向民本主义的“公仆文化”转变。对于理性利益主体的政府与公务员群体来说,在从事公共事务与提供公共产品等行政行为时,确实遭遇价值取向上的本位观困惑。究竟是以民为本,还是以官为本,成为具体行政实践中相互对立与冲突的基本价值范畴。

  有鉴于此,澳门特区政府成立后,在行政文化建设上,将“以民为本”作为塑造新型公共行政文化的价值基础。甚至早在1999年何厚铧参选首任澳门特区行政长官的《参选政纲》中,就提出以“公仆”来定位未来特首。2001年施政报告更加明确提出,“‘以民为本’是国际公共行政的基本理念,亦是我国传统行政文化的精华所在。澳门回归祖国,管治权出现了质的改变,‘澳人治澳’的基本原则得到全面贯彻。因此,毫无疑问,特区政府的施政必定充分体现本澳市民的整体利益。在全体公务人员中进一步强化服务特区、服务市民的公仆观念,是特区政府继续改进行政运作的基本出发点”。

  事实上,检视特区政府成立以来的历年施政报告,“以民为本”成为报告文本中出现频率较高的主导性政治话语,同时,它也成为特区政府与公务员具体行政行为中努力践行的基本信条。“以民为本”的提出与践行,完全颠覆了澳葡时代的政府与民众关系,使民本主义成为特区政府建构政府与市民新型关系的价值导向和精神基础。

  “三个基本确立”,指的是特区政府与公务员群体在“以民为本”价值基础上确立的新型行政观念。

  具体地说,第一,基本确立了便民利民的服务型行政观。回归以来,特区政府致力于建立现代化、人性化及负责任的服务系统,不断提升政府服务的质素,努力让市民获得高效率及高水平的政府服务,推出了多项便民利民的服务措施。有10个部门共推行了15项“一站式”服务,民政总署的“一站式”综合服务中心已经投入运作。特区政府成立以来,有9个部门共30多个附属单位成功取得ISO质量管理系统国际认证。“服务承诺”、“一站式”服务、质量认证等措施直接推动了特区公共服务的优质化与效率化,使被服务者的市民享受到政府提供的便利、快捷的公共服务,体现出特区政府以公众需求为导向,服务民众、方便民众的行政观念,原先澳葡时代的管制型行政观开始向服务型行政观转变。

  第二,基本确立了依法行政的法治型行政观。回归以来,特区政府始终注意加强特区法制建设。通过法律法规的创制、修订与完善,使政府与民众有法可依、有章可循。与时同时,持续不懈地进行以《澳门基本法》为中心的特区法律之推广宣传,令法律尽可能地广为人知,从而成为政府行为的依据与公众监督政府行为的准则。依法行政机制与意识的强化,使特区政府与公务人员的行政行为得到规范,横行于澳葡时代为社会与民众所痛恨的贪污贿赂、营私舞弊等不端行政行为与恶浊行政作风得以遏制,从而推动了澳葡时代人治型行政观开始向法治型行政观转变。

  第三,基本确立了由民间组织合作参与的民主开放型行政观。回归以来,特区政府推动公共行政的民主化建设。在公共政策的制订与执行过程中,通过推广政府“跨部门电子投诉处理系统”的应用范围,收集与容纳民间意见,加强政府内部与社会民众的双向沟通,接受公众传媒监督,重视专家学者建议,发挥各种专门委员会的咨询功能,提升行政运作的公开化与透明度。在公共服务等社会民生事务上,特区政府注意培育与发挥民间组织的优势,鼓励、引导与推动民间社团的合作与参与。通过扩大公众与民间组织的有效参与,使公民对社会公共事务的知情权与管理权得到尊重与保障,同时也减少了公共决策的失误,提高了政策执行效果,从而推动了澳葡时代封闭集权型行政观开始向民主开放型行政观转变。

  记者:澳门特区政府行政文化转变的动因与条件是什么?

  娄胜华:如前所述,作为行政系统的深层结构,行政文化具有相对的独立性与稳定性。那么,澳门特区行政文化建设何以能够较快地取得“一个转变”与“三个基本确立”的成效呢?除了上述特区政府的全力投入外,还与澳门所具有的某些特殊条件密切相关。

  第一,行政环境的剧变提供了千载难逢的历史契机。

  行政生态学原理表明,公共行政受制于其赖以生存与发展的行政环境。行政环境包括自然环境与人文社会环境,一个国家或地区的政治、经济、社会文化环境的改变都会对该国家或地区的公共行政产生直接或间接影响。行政环境的变化必然要求公共行政的性质与方向与其相适应。具体到澳门,虽然近年来行政环境的诸多要素均有所变化,但是比较而言,对澳门公共行政产生剧烈影响的莫过于众所周知的政治环境之根本转折——1999年12月20日澳门管治权的移交。澳门政治环境与政治关系的转折彻底改变了澳门公共行政的性质与发展方向。随着“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的实施,澳门居民成为澳门的主人,特区政府成为澳门人自己的政府。由此,政府与民众之间的关系出现根本性变化——从过去的管治者(殖民者)与被管治者(被殖民者)转变为被授权者(仆人)与授权者(主人)。政治环境与政治关系的转变奠定了澳门特区行政文化迅速改观的根本性前提。正是有了这个政治前提,特区政府才能提出“以民为本”的施政理念。事实上,无论是历史上还是现实世界中,许多国家或地区的公共行政改革都发生在政治环境剧变之时,究其因,盖源于政治环境的改变一方面要求行政与之相适应,另一方面政治环境的改变有利于行政改革的成功。澳门特区政府适时把握政治环境变革所提供的历史契机,提出“以民为本”来“塑造新型公共行政文化”,得到了澳门社会与民众的一致认同。

  第二,为数众多的民间社团提供了不可多得的参与载体。

  通常所说的“公共行政价值观”、“行政文化”、“行政作风”等概念,其实质性指向在于政府与民众关系。简单地说,即如何看待与处理官民关系。前述澳门特区成立后努力塑造与培育开放型民主型的行政文化,由此政府必然会遇到这样的问题,即政府对谁开放?谁来参与行政?对于处于非直接民主制度条件之下的政府来说,愿不愿意实行开放式行政和民主式行政是一个问题,而政府实行民主式开放式行政后,有没有参与主体或者说参与主体的能力是否足够,同样也是一个问题。事实上,确实存在这样一种情况,即一些国家或地区的政府试图实行开放式民主式行政,就是找不到适合的参与载体。为此,不少国家或地区的政府正在组织和培育具有一定参与能力的民间组织。

  相对来说,澳门社会有其优势。澳门有为数众多的民间社团组织,这些社团组织拥有组织民众开展非政府性活动的基本能力与悠久传统。澳门回归后,它们很自然地成为参与和协助特区政府施政的组织载体。在澳门,政府将一些公共性事务交给民间社团,或者与民间社团合作进行,已经成为普遍现象。政府行政过程中,引导民间社团的参与,借助民间社团的力量,已经成为政府行政行为的自觉意识与习惯方式。

  第三,政府职能范围的有限性弱化了新型行政文化的生长障碍。

  公共选择理论倾向于把政府与公务员群体视作理性行为主体,在公共事务活动中,它们形成利益集团,参与社会博弈和利益分配。因此,在公共物品的供给中,“政府失败”变得不可避免。既然如此,公共行政主客体之间的利益矛盾是经常的,利益一致则具有偶然性。从澳门的行政实践来看,公共行政主客体间的利益是否一致,以及一致或不一致的程度与政府职能存在某种联系。一般说来,建设“以民为本”的行政文化,受到民众的赞同是必然的,至于是否会遭遇来自政府部门和公务员群体或明或暗的阻挠,则取决于政府与民众在利益上的一致程度。在澳门,政府职能范围的有限性弱化了政府部门以及公务员群体与民众利益的冲突性,从而减少了“以民为本”新型行政文化的生长障碍。众所周知,政府职能在不同历史时期以及不同国家或地区有不同范围,但其主要职能不外乎政治统治与保卫,以及社会管理与服务。比较而言,澳门特区政府的职能应属于小范围类型,因为特区政府的政治统治与保卫功能相对较弱。一方面,特区的国防、外交等重大政治事务由中央政府负责;另一方面,澳门没有竞争性政党存在,因政党对立而造成的利益分化与冲突尚未形成。所以,特区政府的职能更多地集中于管理与服务上。这个条件,澳葡政府时代也没有,澳葡政府承担着政治统治的职能。政治统治与保卫职能的弱化,提高了特区政府与民众的利益一致性与共同性。不是说政府部门以及公务员群体与澳门民众不存在任何利益矛盾与文化冲突,而是说远较实行竞争性政党政治的地区之利益冲突程度与可能性要小得多。所以,“以民为本”的行政文化理念能够较为顺利地得到包括公务员群体在内的全社会广泛认同。

  上述三个特殊条件是澳门特区政府成立后成功推行行政文化建设的有利因素。

  记者:推行官员问责制是现代政府建设无法绕开的实践课题,也是澳门特区政府行政文化建设的重要内容,何为官员问责制?

  娄胜华:所谓“责任”,“最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责,……责任通常亦意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定职责的责任或义务,这些人可以要求他们作出解释”。而行政问责(administrative accountability)的概念是指“以民主或法律方式授权产生的官员必须承担相应的行政或道义责任(义务)”。也就是说,官员问责是与权力契约关系相联系的,是基于责任政府理论基础的。从权力来源看,经由授权环节而在官员与民众之间形成委托与代理关系,作为代理人的官员向授权者(公民)负责,实现(谋求)授权者利益最大化是其工作目的,定期或不定期向授权者报告授权者利益的实现程度,是代理人(官员)应尽的工作责任(义务)。《公共行政与公共政策百科全书》将问责(accountability)解释为委托方和代理方之间的一种关系,即获得授权的代理方(个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方做出回答。

  上述责任关系与责任行为的规范化、程序化与制度化,就是所谓的官员问责制。作为吏治规范,问责制以系统性的实体性与程序性法规为其表现形式;作为行为方式,问责制以问责主体与责任主体(问责客体)之间的互动为常规性活动,包括质询—回应、监督—担责等。其中,最重要的内容是要求未尽其责(包括绩效不彰)的责任主体(官员)为其行为承担相应的否定性结果。

  藉由问责制度的持续执行与规范运作,并逐渐强化成为有关责任的主观意识与心理导向,从而在施政主体的日常治理行动中形成行为习惯与价值偏好,“问责文化”由此而育成,它是潜性的、或是内化的,却又浸润与弥散于政府行为之中,时时处处无不得以呈现。可见,问责文化是以问责制度为基础的,而法治化社会中,制度性的问责规范可以说是问责文化的承载体,尽管现实社会并不缺乏法律虚置甚或实践严重悖离法律规范的例证,然而,反过来说,如果连基本的问责制度规范都付之阙如,问责文化何以藉持,更不用说养成了。故而,从制度规范视角观察特区政府的问责文化建设,仍不失为一条较为可靠的分析途径。

  记者:为什么澳门特区政府要大力推行官员问责制?

  娄胜华:如前所述,应当肯定,在回归后的并不太长的时间内,特区政府的行政文化建设取得了澳葡政府长期管治所未曾有的进步,尤其是成立不久就提出了“以民为本”的施政理念。翻阅特区政府的历次施政报告,政府管理革新与行政文化建设始终占有一定篇幅。在具体的管治实践中,特区政府以实际措施强化公务人员的民本理念,不断推出服务承诺、ISO9000、一站式服务等举措,以致于部分自回归前过渡到特区政府的公务人员感受到相当的工作压力。然而,纵然如此,市民在认同特区政府较澳葡时期施政不断改善的同时,却并未降低对特区政府施政的要求,表现在行政文化方面,除了肯定特区政府提出的“以民为本”、“依法施政”理念外,对问责文化建设的期望与诉求亦越来越强烈。那么,究竟何以会随着特区政府施政的深入而问责问题变得更加突出呢?

  从政权性质与结构看,无论是法律规定,还是实际运作,特区政府与澳葡政府应该是迥然相异的。勿庸讳言,特区政府成立之前,澳门实行的是殖民政制,葡萄牙实际掌握着澳门的管治权。作为前现代政府结构的殖民体制,本质上不可能是现代政制下的责任政府形式。事实上,澳葡管治当局在澳门本地并无政治上的合法性基础,其权力来源于宗主国葡萄牙中央政府的授予,实际行使管治权的总督以及政府官员大多由葡萄牙派来,与本地社会并不构成责任关系。即使是1976年实行地区自治之后,《澳门组织章程》通过引入有限选举方式一定程度上强化了政府与本地的联系性,可是,对于澳葡政府官员来说,“位高权大责任微”仍然是不争的事实。可以说,忽视责任制度建设是由殖民政府的本质决定的,也是所有殖民政制的共同特点。回归前的澳葡政府非但不可能是责任政府形式,而且在管治过程中也没有意图自觉地强化政府官员的责任制度建设,更不可能形成问责文化。

  与此相反,特区政府是按照“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的原则设计成立的,是由澳门本地人组成的管理自身事务的地方性公共权力与治理机构。一方面,公共管治权力与澳门本土联系性的增强,要求特区政府对澳门本地经济社会及人文发展承担更多的责任;另一方面,特区政府非经普选产生,且实行行政主导体制,外部制约与监督(包括立法机关)职能并不完全,加之大多数行政管治机构承袭自欠缺问责文化的澳葡时期,因此,从内、外部结构上看,就更加需要建立责任机制,以弥补或预防因权力失衡而导致的权力骄纵或滥用。可见,加强特区政府的责任机制建设是由特区政府的性质与结构所决定的。

  从社会主体与社会阶层的变化看,与澳葡时代不同,回归后占社会绝大多数的华人居民政治身份发生了转变,他们不再是殖民统治下的侨民,而是高度自治社会中的政治主体,其政治权利得到了作为特区宪制性法律的《澳门基本法》之确认与保护。伴随着身份的转变,居民的主人意识与本土归属感不断增强,在澳葡时代所常见的难民心态或过客意识渐次消失。而全社会基础教育的普及与专业教育水平的提升,造就与壮大了以青年为主体的中产阶层力量,与网络传播技术的快速发展等因素共同促进了公民社会的培育与成长。居民自主意识萌动,传统的“清官”期待意识消褪,澳葡时代受到压抑而长期积累的参与意识出现补偿性“释放”,要求改变既存利益结构与家长制管理文化的呼声越来越强烈,政府的传统行政方式与行政文化面临严峻挑战。如果说法治文化乃非此不足以管治而由澳葡政府延续下来的话,那么,问责制度建设则是由居民政治身份以及与政府关系转变所决定的,是特区政府成立后迟早需要面对的问题,因为良政与善治是特区政府的责任,民众并不会因此而感恩戴德。

  应当说,政府性质与居民身份的转变是决定特区政府提出问责制的根本因素。在触发机制方面,虽然有2002年香港特区政府推出“主要官员问责制度”(俗称“高官问责制”)的某种影响,但更重要的是,2006年发生的前运输工务司司长欧文龙巨额贪腐案惊悚社会,民众对初生的特区政府所怀有的伦理信念与道德期许遭受沉重挫折,特区政府管治威信与行政长官的社会评价急剧下降(具体参见下表)。

  表中显示,市民对行政长官与特区政府的评价呈现出V型走势,2007年是一个分水岭,显然是因为2006年底“欧案”的发生影响到市民对政府的信心。自此,民众要求特区政府尽速推行问责制度的呼声更其强烈,且并不能因为作为当事人的欧文龙被法院追究刑事责任后重判入狱而得以平伏,以致于当特区政府首两届行政长官即将卸任时,仍有立法会议员强烈要求其前往立法会对在涉及“欧案”贪腐项目行使审批权力的责任等问题接受议员提问。

  2009年底,第三届特区政府组成,于次年3月发表的首份施政报告,在原有的“以人(民)为本”、“依法施政”基础上,更提出“阳光政府”、“科学决策”的新施政理念,在继续推进法治化、服务型政府建设的同时,加强政府施政的透明度。透明化政府建设尽管得到社会支持,但是并不能替代责任政府建设,因此,要求特区政府制订官员问责规范、广泛推行问责制度的诉求持续高涨。为此,第三届特区政府在2010年底之前,集中推出了多项与官员问责制度相关的法律,为建立问责制度以至逐渐形成问责文化奠定法律基础。

  记者:澳门特区政府推行问责文化建设的基本进程与制度内容都包括什么?

  娄胜华:由于殖民政府在性质上与责任政府不存在直接联系,澳葡时期的官员除了法律责任可能被追究外,其他责任规范或者有名无实,或者付之阙如。因此,问责制度建设历史地落到特区政府身上。在官员问责的法律制度方面,其大致经历了从无到有,从酝酿、研究到法律的拟订与公布,从个别或具体事务的规范到逐渐配套并形成系统化、制度化的进程。而在官员问责的实践方面,从追究法律责任发展到免去职务或到期不续任,乃至于公开道歉等多种形式。也就是说,无论是问责制度,还是问责实践,都迈出了切实的步伐。

  从特区政府建立问责制度的部署看,显然,尽管首届政府提出了“以民为本”、“依法施政”的理念,并将政府管理改革列为施政重点,然而,问责制度建设未能纳入其中。施政报告中偶有提及“问责”,也只是配合或陈述其他行政改革的需要。例如,在公共服务方面,特区政府推出了“服务承诺”计划,目的在于改善服务质素与加强问责性,而事实上,并未有与该计划相配套的问责制度,亦从未见有因为未能遵守“服务承诺”计划而被问责的公共机构或公务人员。

  2002年,当香港第二届特区政府推出主要官员问责制度的消息传到澳门时,虽在澳门社会引起某种程度的反响,然其时民众因特区政府的施政成效而延续了与政府的“蜜月期”,对于作为自己人的特区政府满怀憧憬与期待,因此,并未对政府问责制建设提出强烈诉求。至于特区政府方面,因行政主导制在推行博彩经营权开放政策方面获得成功,未能对邻埠的高官问责制予以足够重视,更无积极的效仿意图或行动。甚至在2003年、2004年连续两年的施政报告中,通篇连“问责”二字都没有提到。

  相反,在内地,香港特区政府推行的高官问责制受到更多的关注,并因2003年非典型性肺炎(SARS)蔓延事件而被引入内地,卫生部长与北京市长作为事件直接责任人被迫辞职,内地的行政问责制由此揭开序幕。而在澳门,因“非典”得到有效控制,没有必要像香港或内地那样需要有政府官员承担责任。从吸取教训的一面看,倒是错失了一次推行问责制的契机。反而,当2004年底第二届特区政府任期开始时,重组了作为行政长官决策辅助机构的行政会。与香港令所有问责制官员加入行政会议以示承担集体决策责任的做法相反,除了行政法务司司长外,其余四位司长退出行政会,而让更多的社会人士加入行政会。此一做法虽有利于增强行政长官决策的民意基础,却削弱了行政会中官方成员承担集体决策的责任。

  然而,随着特区政府施政中暴露出来的各种问题,尤其是经过衡工量值审计报告的公开披露后,引起社会哗然。例如,东亚运动会场馆建设严重超支,且多项安排计划不周,浪费严重,其中仅预订客房空置一项,就多支出800万元。类似的政府过错行为无疑引发了相当程度的社会不满,可是,民众在不满之余却发现,相关官员并不需要为此承担任何责任,甚至连一声道歉都没有,因为根本没有专项规范官员因决策失误造成公共利益受损的责任追究之问责法律。自此,社会开始出现要求特区政府制订官员问责规范的呼声。

  作为响应,特区政府2005年施政报告在“深入改革吏治,推进服务入微”一节首次提出设立问责制度,“作为获得市民支持,依法施政的行政主导型政府,必须防止合法的权力受到扭曲,防止市民的信任受到滥用,保持公信力,促进政治的民主化。为此,我们决定加强各级官员履行职务的问责性,检讨现有的制度,订定适当措施,促进整个施政团队更有力地承担起以民为本的施政重责”。自2006年起,特区政府更加快问责制设立的步伐,将“加快问责机制的建设”列作“施政重点之一”,表示“政府将完成一系列有关问责机制的法律法规,包括主要官员的退休和离任后的‘过冷河’制度等相关法规的草拟。使到各级官员在面对不同性质的施政问题上,能更恰当地行使应有的职权,同时承担相应的责任,更好地为市民提供服务”。

  然而,特区政府问责计划尚待落实之时,却于2006年底,欧文龙贪腐案被揭发,其受贿金额之巨,使其成为澳门历史上创记录的贪腐官员。“欧案”的发生严重打击了市民因回归而建立起来的对特区政府毫不犹豫的信任。随着“欧案”审理的深入,赤裸裸的权钱交易被展示出来,民众为之咋舌。此外,令社会不解的是,除了欧文龙触犯法律获刑外,其他与此相关的官员即使参与了“造假”(欧氏收取发展商利益后指示参与评标的相关官员人为提高该投标者的标书评分,令其可以中标),只要是秉承欧文龙之意,且未能证明其从中标者手中获得任何好处,就不会承担任何责任,甚至还会继续升职。

  面对强烈的社会反响,为修补受损的官民关系,恢复民众对政府的信任,自2007年起,特区政府具体落实筹划中的问责制,将“设立问责制度”视为“特区政府施政团队勇于承担的重要体现”,“透过相关法律的完善和适当措施的订定,建立一个具备科学标准、包含多层次处理方式的公务员问责制度”,目的是“强化施政团队的责任感”,同时“使各级官员得以在权责清晰的基础上轻装上阵”。显然,以明确的法律清晰官员权责,不仅是社会的要求,同样是官员管理的内在要求,有利于提振因“欧案”而受压的官员士气。

  与此同时,加快制订落实问责制的法律法规被纳入《2007至2009年度公共行政改革路线图》。按照“路线图”订定的目标,进行“相关法律的修订和推行”,以期“对各级领导及主管人员,从制度的、纪律的层面,全面强化具强制性、追究性,而非仅具自觉性的问责规范和要求,并以延伸性的制度,确保离职官员在一定时间内,为公共利益遵守法律规定的义务,全力打造一个向公众作出更大承担的责任政府”。由此,进一步明确了问责对象是“各级领导及主管人员”,通过“重新规范中高层人员的权责和义务,加强他们的问责要求”。

  在“公共行政改革路线图”实施的三年内,与问责制相关的一系列法律展开了草拟或修订,尽管至2009年底第二届特区政府任期届满前,《领导及主管人员通则的基本规定》等单项性法律陆续出台,但是,从法律的配套性与完备性看,首两届特区政府并未完成官员问责制的建设。对此,第三届特区政府的首份施政报告在全面褒扬前十年施政成果时没有提到“问责制”,而在规划该届政府的“施政安排”时,再次就建立“官员问责制”进行了具体的阐述,“特区政府将按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则,建立官员问责的体制。在执行现有法律框架及守则规范的基础上,制定有关问责制的规范性文件,理顺并进一步明确各部门的职责分工,明确各级官员的政治责任、行政责任和法律责任,形成完整的政府责任链”。

  2010年末,继第二届特区政府于2009年制订公布多项与“官员问责制”相关的法律法规之后,第三届特区政府再次集中推出了一批完善、配套性或补充性法律规范。至此,官员问责制度初步成型。可见,从部署设立问责制到制订颁布与问责制相关的法律规范并非一蹴而就,而是在与社会互动之中逐步推进的,相关问责法律同样不是一次性完成的,而是分层次与分专题相结合从单项性法律制订开始逐步出台的。

  至2010年底,已经制订颁布的与官员问责制度相关的法律法规包括:

  ·2009年8月3日及10日,先后公布了第15/2009号法律《领导及主管人员通则的基本规定》(俗称“过冷河”制度)与第26/2009号行政法规《领导及主管人员通则的补充规定》。第15/2009号法律订定了领导及主管官员管理的基本原则及规定,包括委任及职务的执行、职务的中止或终止、责任与权利等。其中,有关领导级官员的“过冷河”制度属首次规范。按照该法律规定,所有领导官员一旦离职,先要有为期六个月的“过冷河”期,之后才能到私营公司任职。如果领导级官员离职后六个月内要求到私人机构任职,须经行政长官批准。第26/2009号行政法规对领导及主管官员的聘任及任用、特定义务与职权等作出规范。

  ·2009年9月28日,公布了第368/2009号行政长官批示。为配合执行第15/2009号法律关于领导级官员于职务终止后从事私人业务的规定,行政长官透过该批示设立“公共行政道德操守委员会”,协助制定相关原则及标准,对离任或离职局级官员“过冷河”期间从事私人业务的申请,向行政长官提供意见,并就公共行政工作人员的行为,发出提议、意见及指引,以贯彻及巩固有关透明度及廉洁的文化。

  ·2009年12月17日,公布了第22/2009号法律《对行政长官和政府主要官员离任的限制规定》。该法律规定了对离任行政长官及政府主要官员的限制制度。

  ·2010年3月3日,政府公报刊登第52/2010号行政长官批示,委任沈振耀担任公共行政道德操守委员会主席,林香生、朱伟干为委员,任期两年。

  ·2010年12月9日及20日,先后公布第24/2010号行政法规《澳门特别行政区主要官员通则》与第112/2010号行政命令《澳门特别行政区主要官员守则》。《通则》规定了主要官员的职权与义务,首次明确了主要官员在政治上对行政长官负责。《守则》规定了主要官员须符合科学施政、有效管理、廉洁奉公等要求,以及因违反而应负的政治、民事、财政及刑事责任。对于法案中未有配套的程序性规定,行政法务司司长解释,未来会设立针对主要官员的道德操守委员会,研究相关指引。

  ·2010年12月27日,政府公报刊登第384/2010号行政长官批示《领导及主管人员行为准则——义务及违反义务时的责任》。该批示对领导及主管人员所应遵守的公务人员之一般义务与因应职务特性之特别义务概括为“忠诚有礼”和“无私正直”两个部分,并规范了领导及主管人员因违反义务应承担的纪律、特定、终止委任,民事及财政责任,以及刑事责任。

  ·2010年底,廉政公署公布修改《财产及利益申报法律制度》(俗称“阳光法”)建议文本进行公开咨询。涉及的主要修改:一是申报方式上,规定副局长级或以上官员(尚包括行政会委员、立法会议员等公职)的财产与利益应该公开,而不再是仅申报不公开;二是扩大申报内容,监察内容包括非财产利益,即在社团中的角色及职务,冀提前掌握可能出现的利益冲突。

  上述新制订的与官员问责制相关之法律法规,与已实施中的《澳门公共行政工作人员通则》、《领导及主管人员通则》、《行政程序法典》、《刑法典》及《财产申报》等一系列法律制度规范,共同构成了澳门特区政府官员问责制度的基本法律依据,从而为官员问责制度奠定了较为系统的制度化法律基础。至此,社会呼唤多年的官员问责制度,经过两届政府的努力,以2009、2010两年内集中颁布的相关法律文件为基础,初步得以确立。故此,当2011年施政报告提到“官员问责制”时,重点转移到如何进一步“深化及巩固官员问责制”,藉以“体现问责的精神”。

  与其他地区的官员问责制相一致,澳门特区的官员问责法律制度虽然尚未完备,但就其内容来说,同样按照“何人、因何事、向谁、以何种方式、承担什么样的责任”之逻辑程序展开,涵括了问责主客体、问责范围、问责程序、问责后果等方面。

  1.问责客体(责任主体):所有不同职级的官员。

  严格地说,行政问责制度的责任主体应包括作出行政行为的行政机关与行政人员。然而,就官员问责制来说,其规范的主体并不涵盖全部行政主体,而仅仅是官员。在澳门特区,官员概念并非公务员之统称,而是具特别内涵的指称,指的是经委任(任命)而非选举产生的有任期限制而非常任的担任决策、管理、协调及监控工作的不同层级政府官员。具体可分为两个层级:主要官员与领导及主管人员。

  列入问责规范的主要官员是指:(1)各司司长;(2)廉政专员及审计长;(3)警察总局局长及海关关长。受问责制度规范的主要官员与《澳门基本法》第50条所规定的由行政长官提名并报请中央人民政府任命的政府主要官员是一致的,共计9人。

  “领导及主管”官员指的是“在公共部门及实体担任管理、协调及监控工作的人员”,其中“领导官职”包括(1)局长、(2)副局长;“主管官职”包括(1)厅长、(2)处长、(3)科长。

  2.问责主体:行政长官。

  问责主体指的是责任主体向谁负责,或者说由谁来对责任主体(问责对象)问责。从权责理论看,官员被授予权力是履行职责的需要。按照权力来源,谁授权谁问责,或者说,被授权者只向权力授予者负责。依人民主权论,现代民主政府的一切权力来自于人民,政府必须向权力授予者的人民负责。在代议政体下,政府通过向作为代议机构的立法机关负责,从而间接地对人民负责。

  然而,澳门特区的政制特征是行政主导,行政长官以及政府官员并非由立法会选举或任命的,因此,无法直接套用代议制政体的问责制度。澳门实行行政授权制度,特区政府各层级官员的权力盖源自于行政长官。主要官员是由行政长官提请中央政府任命的,因此,行政长官对主要官员负有监管的责任,而领导职级的官员是由行政长官直接任命的,行政长官对领导级官员负有直接管理的责任。即使是主管级官员,其权力是通过转授权而获得的,即领导级官员将行政长官授予的权力通过转授权方式授予主管级官员,况且法律规定,领导及主管人员的“委任权限属行政长官”。实际运作过程中,行政长官可以将委任权转授予相关的司级官员。可以说,正是这种层层授权的制度,使得行政长官对政府各层级官员都负有问责义务。

  需要说明的是,虽然法律规定特区政府各职级官员向行政长官问责,却并不意味着排除了行政长官之外的机构、团体或公民等社会主体对政府官员的监督权。实际上,问责权的专属性不等于监督权的排它性。对于问责官员,除了行政长官具有管理与监督权外,立法机关、司法机关,以及媒体、社团、公民个人都行使监督权。此外,问责官员向行政长官问责也并不意味着官员问责程序的执行机构就是行政长官。

  3.问责范围:宽泛且概括,以特别义务为主。

  问责范围,即指被问责主体需要对哪些事项承担责任。从法律条文看,确定问责范围的方式可以是概括性的,也可以是具体性的,即以列举方式就具体问责事项进行罗列。

  在澳门,问责官员的责任范畴是概括且宽泛的。由于官员属于公职人员范畴,因此,所有官员都必须遵守公务人员的一般义务或品德规范,如“无私、热心、服从、忠诚、保密、有礼、勤谨、守时、专职、合法等”。在此基础上,问责官员尚须遵守因职务特性而产生的特别义务。对特别义务承担责任,是问责法律对问责官员规范的主要责任范围,当然,并不能因此而免除问责官员对公务人员一般义务的承担。

  由于不同层级官员在职责上存在差别,问责法律对问责范围因不同责任主体而进行了分层规范。

  主要官员的责任范畴分为:(1)决策方面。对于主要官员来说,能否做到科学施政,主要表现在科学而合理的决策上。主要官员在决策时,必须与民互动,民众意见的收集与政策信息的发放,必须体现公开透明原则,决策必须进行社会咨询。主要官员必须“就政策制定过程及下属部门或实体施行上级订定的政策的失误向行政长官承担责任”。(2)管理方面。对于主要官员来说,管理乃其日常工作,必须做到合法、有效,而管理工作的重要内容是公平公开选育人才,以及督促下属部门协同、高效、守法地执行政策与服务社会。(3)廉洁方面。要求主要官员必须“遵守高度的道德行为标准”,自觉维护政府声誉,保守机密,防止利益冲突,声请利益回避,申报财产,善用公帑。

  领导及主管官员的责任范畴:(1)职务行为的基本要求。领导及主管官员应遵守的义务较为广泛,其被归纳为“忠诚有礼”和“无私正直”两个方面。所谓“忠诚有礼”,“是领导及主管人员以其专业能力协助上级制定及执行政策,管理其负责的单位,以及其工作赢得社会广大市民认同和支持的重要行为准则”;而“无私正直”则“是支撑各领导及主管人员实行‘忠诚有礼’义务的个人道德基础”。“忠诚有礼”与“无私正直”是“领导及主管人员职务行为的指针”。(2)忠诚有礼:职务规范。“忠诚”及与之相关的“服从”义务,是指忠于法律及社会规范,“尊重及遵守其正当上级以法定方式及以工作为目的而发出之命令”,执行职务;“有礼”及与其相关的“热心”义务是指,“以有效之方式及尽心之态度执行其职务”。具体要求包括“协助上级制定政策及确保其执行”、“有效管理负责的组织”及“维护政府的形象”三个方面。(3)无私正直:道德规范。要求领导及主管人员操守正直,“不得利用担任职务的便利为自己或为与自己有关的个人谋取私利”。并规定了具体的要求(义务),包括保密、回避、离职后的就业限制、申报财产等。

  由上可见,澳门特区官员问责的范围是较为广泛的,不但包括一般义务与特别义务,而且包括官员的职务行为规范(如,决策或协助决策、管理)与个人道德规范。

  4.问责程序:机构非单一,程序较繁复。

  与其他法律一样,问责法律规范应包括实体与程序两个方面。如果缺乏程序性法律条文,问责法律必然沦为无法执行的“摆设”。完整的问责程序法律(条文)应就问责的启动(受理)、调查与审理、当事人申辩、处理决定及其执行、救济等多个环节进行严格规范。

  当然,程序的执行必须为之设置执行主体(机关)。由于澳门现行官员问责法律对官员问责范围规定得较为宽泛,责任类型众多,因此,很难设置单一的专责官员问责事务的机构,而是由不同机构按照责任类型进行管理的。其中,除了责任主体(问责对象)所属部门作为有权限实体外,专责性机构主要有廉政公署与公共行政道德操守委员会。廉政公署是负责惩治贪污贿赂行为与受理行政申诉的行政监察机关。而公共行政道德操守委员会直接隶属于行政长官,负责对领导及主管人员终止职务后从事私人业务的申请进行分析与建议,同时,还负责“就公共行政工作人员的行为,发出提议、意见及指引”。

  在纪律责任方面,官员同样适用《澳门公共行政工作人员通则》的规定。对于违反纪律(应遵守义务)的过错行为,可以提起纪律程序。纪律程序分一般纪律程序与特别纪律程序。

  一般纪律程序如下:(1)程序启动。由有权限实体受理及决定是否提起程序,如提起程序,须委任一名预审员,预审员可以从有权限实体内挑选,但必须与当事人非同一组织单位,也可以从外部挑选。“如认为有需要,预审员得选择其信任之人担任秘书,以及要求合资格之人提供协助”。(2)预审阶段。预审阶段“包括一系列简易调查及措施,目的系查明是否存在违纪行为、确定行为人及其责任,并搜集一切有助作出具依据之裁定之证据”。预审程序又可分为两个步骤。第一步,初步调查。预审期限一般不超过45日。经过调查,预审员认为不构成违纪,则编制报告,送交命令提起纪律程序之实体,并建议将之归档。否则,提起控诉。第二步,控诉与答辩。预审员就嫌疑人违纪行为以及所适用的处分编制控诉书,送交嫌疑人,并规定提交书面答辩的期限,收到嫌疑人的答辩意见后,再次进行调查与核实。(3)报告与裁定。预审阶段完成后,预审员“须在十日内编制一全面而简明之报告,载明与违纪行为有关之事实,该等事实之定性及严重性,倘有须退回之款项、该等款项之归属,以及认为合理之处分或因指控不成立而建议将卷宗归档”。报告须在24小时内连同卷宗送交命令提起纪律程序之实体。有权限实体收到报告后,要求或命令嫌疑人之上级或所属部门之适当机构在15日内向嫌疑人发出裁定意见书。(4)上诉。当事人可就纪律程序中作出之最后裁定提出行政上诉及司法上诉。行政上诉直接向行政长官提出,行政长官在收到申请后30日内决定应否启动复查程序。复查应委任不同于原程序的预审员,复查不会加重处罚,但复查时不中止处分之履行。经复查,可以维持、修改或撤销最后裁定的处分。就行政长官作出或司长行使获授予之权限而作出的处罚裁定或者不准复查之决定,当事人可以提起司法上诉。此外,当事人在纪律程序的任何阶段均可委托律师。

  至于特别纪律程序是就某些特定事项以一般纪律程序为基础进行程序简化或增加某一特定程序而设置的。

  由此可知,澳门公务员纪律程序较为重视保护当事人权益,使受理权、调查权、处分权及处分执行权相对分离,并设定了辩护、上诉、复查等机制,具有司法程序色彩,相对较为复杂。

  除纪律责任外,官员还须对执行职务时所作出的不法行为负民事和刑事责任,具体适用相关司法程序。“如在纪律程序中查出存在根据刑法亦可科处刑罚之事实,须通知有管辖权之法院,以便提起有关程序。”

  至于政治责任之究责程序则有待完善。

  5.责任类型与问责后果。

  问责后果是指责任人应承担的否定性后果,它是与责任类型的认定密切关联的。责任类型因官员职务特性而有所区别。相应地,所承担的责任后果也有所不同。

  领导及主管人员违反义务时的责任:第一,纪律、特定及终止委任责任。违反一般义务或特别义务时的纪律责任,按严重程度可被科处:(1)书面申诫;(2)罚款;(3)停职;(4)强迫退休;(5)撤职。同时,领导人员在其部门的职责范围内未能忠诚地协助政府制定所属领域的政策,以及未能组织及领导其部门,以致影响已采取的政策或其执行,可根据严重程度被谴责,以至被免职且不获补偿。领导及主管之定期委任可在有效期内被终止:“基于无法证明具能力确保上级订定的指示得以执行或未能落实既定目标”;“因不遵守专职性义务”;“因不遵守甄选及聘任人员的规则”;“不遵守确保公共行政公正无私的规则”;“因实施违纪行为而被科处罚款或更重的处分”。“主管官职据位人在有关工作表现评核中所获的评语为‘不大满意’或‘不满意’,其定期委任亦自动终止”。第二,民事与财政责任。领导及主管人员须按适用法例的规定,对在执行职务时所作出的不法行为负民事及财政责任。在财政责任上,若人员违反预算编制及执行的规定,以及违反有关公共开支的许可或支付的规定者;又如发生亏空、挪用公款或其他有价物,又或不当支付等情况,须科罚款及负上纪律责任。第三,刑事责任。若在担任职务时作出受贿、公务上之侵占、公务上之侵占使用、在法律行为中分享经济利益、违法收取、滥用职权、违反保密、公务员袒护他人、渎职以及公务员所实施之伪造等不法行为,为他人谋取不正当利益,或是损害公共利益时,均须负上刑责。

  问责后果,即处分,因程度不同而规定了不同的行使权限。“书面申诫”可由当事人的上级作出;“罚款”处分权属于司长或等同司长官职之据位人;“停职、强迫退休及撤职”的处分权限属于行政长官。

  主要官员,“在执行职务时应符合科学施政、有效管理及廉洁奉公等要求,否则,须负上相对的政治、民事、财政及刑事等责任”。其中,主要官员应承担的“民事、财政及刑事责任”是“按适用的法例规定”,也就是说,主要官员违犯了《公共行政工作人员通则》规定的相关义务,同样会适用该法例规定的包括“书面申诫”、“停职”等责任后果。至于如何承担政治责任后果则有待成立“公共行政道德操守委员会”制订细则性指引。

  记者:澳门特区政府推行官员问责制的特征是什么,成效怎样?今后如何进一步完善?

  娄胜华:从官员问责制所涉及的问责对象(责任主体)、问责范畴与责任类型看,与其他地区推行官员问责制的重点对象是政治官员,以及问责的主要形式是政治问责不同,澳门的官员问责制兼有政治问责制与行政问责制的双重混合特征。

  在澳门,但凡官员,即使是科、组级官员都是实行定期委任制的,而非职位常任的公务员。虽然不少官员在出任官职前担任公务员职位,其出任官职后,原来的公务员职位得以保留,如果官员任期届满后不获续任,则返回其原来的公务员职位。至于原本即非公务员出身者,卸职后则与政府的雇佣性联系中止,现实中,此类官员所占比例较小。与此同时,获委任官员须从具权限的上级获得授权行使其职务。官员的委任制、授权制与任期制便利了官员问责制的推行。显然,澳门的官员身份是与内地党政官员所具有的公务员身份不相同的,同时也与香港文官制度下政府官员被赋予公务员身份的情形有所区别。因此,当2002年香港特区推行高官问责制,必须先将原属公务员编制的政治官员脱离公务员编制序列,改以合约形式聘用,并规定问责官员的任期不超过委任其的行政长官任期,从而为实行高官问责制创造条件。

  而在问责对象上,与西方国家代议制政体下责任政府官员问责制不同,澳门官员问责是向作为授权者的行政长官问责,即使是司长级官员也不向立法会问责,立法会除了质询权外也没有被赋权调查或处分官员,以及通过不信任动议之权力。然而,代议制政体(尤其是责任内阁制)下的政府官员向代议机关(议会)负责,内阁官员的任命往往要得到议会的同意,议会也有权对内阁官员通过不信任案。

  对比起来,不难发现,澳门的官员问责制同样具有与其他地区问责制相同的理论基础,即权力是为官员履行职责而被赋予的,权力被赋予的同时产生责任,责任源于授权,责任者向授权者问责。而不同之处在于,在澳门,被问责官员具有政治性身份,其不同于常任制的公务员,而被问责的内容与形式却主要是行政性的:一方面,官员不向立法机关问责,而向行政首长负责;另一方面,官员的责任范围较为宽泛,包括一般义务与特别义务所涵括的纪律责任、行政责任、财政责任、民事责任、刑事责任,以至主要官员的政治责任,其中,相当部分是与公务员一致的,某种程度上类似于高级公务员而非政治性官员的责任范畴,况且,即使官员被问责到免除职务的程度,对于绝大部分官员来说,其仍然可返回原来的公务员职位。

  由此可见,澳门的官员问责制是对具有政治性身份的官员进行行政性问责的制度,是兼具政治问责与行政问责两种制度之混合型特征的。

  从官员问责的实践看,如果因为一直以来澳门政府的领导及主管人员在纪律程序方式适用《公共行政工作人员通则》的规定,从而将按照该法律规范对官员追究不遵守义务的责任视作为问责的话,那么,澳门的官员问责实践显然早于专项性的官员问责制度,因为事实上针对官员(包括“主要官员”、“领导及主管”)问责的专项性法律规范是近年才制订实施的。不过,即使如此,长久以来,鲜有殖民政府官员因违反义务而被追究责任者却也是不争之事实,间或有因为贪渎嫌疑而被调回葡萄牙或受到刑事处罚者则屈指可数,何以如此?除了因为澳葡政府的殖民性质及其与本地社会缺乏深入联系性外,显然是与法律规范本身存在缺陷有关。特区政府成立以来,响应社会对官员问责制的呼唤,于近年陆续修改与新订了多个与官员问责制相关的法案,以图填补与完善原有问责制法律规范的空白与缺陷。尽管如此,如何建立与行政主导制相适应的官员问责制度仍然处于探索之中,问责法律体系也处于建构之中,因此,从与官员问责制度相关法案生效后的社会反应,以及既有的法律实践,尤其是2009年《领导及主管人员通则的基本规定》生效后官员问责情况来看,澳门特区官员问责制度建设在取得进步及成效的同时,尚有进一步完善的空间。

  1.基本原则与法律框架已经确立,而细则性与程序性规范亟待配套。

  应该说,长期以来,虽然并非完全没有追究官员责任的法律,但是,相关法律条文散见于不同的法律之中,显得零散与不统一,缺乏统一的问责法律规范是不利社会对官员进行监督的。为此,特区政府响应社会诉求,于近年陆续推出不同的专项性法律针对政府官员进行分层级问责规范,从而使过去较为分散的官员问责规范整合成统一的体系化法律规范,官员问责的基本原则与法律框架逐步得到确立,官员问责文化正在形成之中。不过,从既有的官员问责制法律规范看,尚存在一些问题。

  第一,概括性、原则性条文多,且官员级别越高,规范其责任的内容越原则化。规范主要官员的“通则”与“守则”,明显较规范领导与主管人员的法律规定更加概括。而在细则性内容方面,官职越小,相对细致,官职越高,越粗略。就具体责任事项而言,同样需要细致而严密的法律条文来界定。例如,官员离开公职后的任职规范(俗称“过冷河”制度),要求官员承担在离开公职后的六个月内不得转往私人公司任职的义务,除非得到行政长官的批准。假若有离职官员申请任职私人企业获批后,随即转往另一家私人企业,是否仍然需要事先申请?类似事项的法律规范应更加清晰。

  第二,正面要求多,而罚则,即如何承担否定性结果的内容缺乏。无论是主要官员,还是领导及主管人员,对其义务与责任的描述多以正面要求为主,至于违反了义务如何处罚则较为少见。

  第三,实体性内容多,而程序性条文缺乏。无论是规范主要官员的“通则”、“守则”、还是规范领导及主管人员的“基本规定”、“补充规定”以及“行为准则”,均缺乏问责程序的规范。虽然在纪律责任、财政责任、民事及刑事责任等方面,对于领导及主管人员,规定适用其他相应法例规范的程序,但是,至于领导及主管人员的特定责任、主要官员的政治责任等如何问责,则没有相应的程序规范,也无其他法例规范的程序可适用。从“法律即程序”、“无程序即无救济”的观点看,如果缺乏程序规范,实体规范也因无法执行而落空。同样,仅有原则性规范,而无具体的细则性规范,或者仅有正面要求,而无相关罚则,都必然影响法律的执行。因此,需要尽快配套程序性规范与细则性规范,否则,制订问责法律的立法意图就无法得到实现。原本作为响应社会诉求的立法行为,反而可能削弱民众对政府的信任。

  第四,多问责规范,而被问责官员复出机制缺乏。现行官员问责制法律对问责对象、问责主体、问责范畴、责任类型以及责任后果进行了规范。当然,官员被问责,承受相应的责任后果是无可厚非的,但是,对于被问责官员来说,一旦被问责并不意味着被永久剥夺了再任职的权利,因此,有关被问责官员的再任职需要做出明确规范,现实中出现的公众质疑被问责官员的复出,其主要原因还在于缺乏与被问责官员再任职的相关法律制度,或者信息不透明而造成的。

  2.改革行政授权制度,使官员问责制真正成为责任政府建设的基础,而非强化个人依附的工具。

  责任总是与权力相对的,问责制是与权力授予制度相联系的。授权制度构成问责制的前设性条件。授权的范畴与授权方式直接影响了问责制的设计。全面授权导致全面的问责,部分授权则只能承担部分责任。个人化授权必然导致被授权者向个人负责,而机构化授权则要求被授权者向机构负责。

  同样,澳门的官员问责制度也是与授权制相联系的。延续回归前的做法,政府管理过程中,实行全面的行政授权制度。首先,不同级别的政府官员,在其获得委任后,并没有实时得到职位权力去行使职务,而需要另外获得授权,方能行使职务。可见,官员的权力是由上级官员授予的,而非职位本身所固有的。其次,上级官员的权力同样是由其上级授予的,而最终的权力授予者是行政长官。也就是说,各级官员的权力盖源自于行政长官,不同级别官员向其下级所授出的权力在性质上属于转授权。全面的行政授权制度确然有利于权力的统一性与行政步调的一致性,也有利于官员遵守“服从”义务。然而,这种行政授权制度也容易导致权力的人格化,造成下级官员对上级官员的人身依附。某种程度上,官场流行的“契仔”、“契女” 不良文化以及称上级为“老板”的“惟上”思维不能说与此种授权制度没有任何关系。现实生活中,不时出现下级官员明知上级官员的命令是违法的,也照样执行,而不是拒绝或举报,且并不会因为执行了错误的命令而受到问责,反之,如果拒绝执行,倒有可能违反“服从”义务。“欧文龙贪贿案”审理过程中,揭发出的“改分”现象,即欧氏为使行贿者获得政府工程,多次指令参与评标的下级官员更改分数,从而使原本因分数落后而无法中标的相关公司中标,当事人并未因此违法行为而承担任何责任。

  上述行政授权制度如不加改变,而建立在该制度基础上的官员问责制度,会否成为强化下级官员对上级官员人身依附的工具,确实值得思考。因为作为问责对象的行政官员不是对由法律赋予的非人格化职位权力负责,而是对授权者负责,即对人格化权力负责,何况能够追究其责任者本来就是上级官员。因此,就更加“服从”作为人格化的上级,而不是非人格化的法律。如此,则背离官员问责制的设计初衷,甚至可能走向反面。

  因此,在推行官员问责制的同时,还需要改革现行的行政授权制度,使获委任官员的权力来自于职位而非上级,而职位权力是通过法律订定的,不是由某一位官员授予的,从而使官员通过对由立法机关制定的法律而订定的职位权力负责而间接地实现对真正的权力赋予者——公民负责,并为将来以更科学的选拔方式聘任官员创造条件。与此同时,通过法律订定上级官员对下级官员的管理权限,赋予其委任权及提起问责的权力,以法律厘定各自的权力与责任范畴。

  在现行授权制度未有改革的情况下,官员问责制应界定委任者(同时也是授权者)因为错误任用所产生的责任,也就是说,获授权与被委任的下级官员因违反义务而被问责的话,委任者应当承担一定的连带责任。

  此外,推进责任政府建设不仅要求政府内部建立官员问责制度,还要求加强来自于政府外部的责任监督,尤其是立法机关对政府官员的责任监察。在责任范围方面,不仅对决策、执行事项方面的失误追究责任,还包括未能提升政府绩效的责任承担等问题。

  3.以提升官员问责制的实践效果作切口,培育与促进问责文化的形成。

  作为现代行政文化的重要组成部分,问责文化需要长期地持续不断的培育方可养成,仅靠问责制的初步立法就想做到一蹴而就,显然是不切实际的。尤其是在澳门这样的社会:其一,经历过特殊的殖民管治历程,政府与民众关系、政府形象都需要重塑;其二,就社会特征而言,属于熟人社会,亲友、乡党、社团众多,社会交往频繁,人际关系密切,伦理文化深厚。因此,建设问责文化既显得紧迫却也较为困难。

  官员问责制度的建立在为问责实践提供基本法律依据的同时也为问责文化的培育奠定了制度基础,然而,如果问责法律制度仅仅停留在文字上,不能形成现实的法律效果的话,非但无助于问责文化的发展,反而会影响到健康的问责文化培育。可以说,执行与落实好确立不久的官员问责法律制度是促进问责文化健康发展的现实切口。

  作为一项新的制度,官员问责制固然还存在着许多不完善之处,但是,分析影响问责制度执行成效的主要因素,并不在问责制度本身,而在于其他方面法律规范的滞后。例如,政府投资项目的预算超支严重,不少项目甚至超支上千倍。对此,是否应该追究相关官员的责任呢?如果在公共财政预算法律健全的地区,出现类似情况,相关官员非被问责不可。然而,在澳门,现行的《预算纲要法》(第41/83/M号法令)并没有对政府预算工程的超支进行严格规范,非但预算超支不属于违法行为,即使是重大项目没有立项预算而批出款项也不属违法。因此,必须加快修订不合理的预算纲要法,才能追究相关官员的责任,否则,仅凭官员问责法律同样无法追究不合理的“合法”行政行为之责任。类似情况并非仅此一例,而是较为普遍。审计署公布的数份“衡工量值式审计报告”,不时揭露政府部门在资源配置、经费使用等方面存在的管理问题,但是,除极个别外,甚少有官员因此而需要被问责,原因之一就是其管理行为虽不尽合理,却也未有违法。由此可见,官员问责制能否取得实践成效,并非专项性官员问责法律独力承担的,一些滞后的法律规范也需要改革。

  作为一项官员管理的制度规范,问责制应与官员的选拔、评核、晋升、奖励等制度相互配合。否则,片面而绝对化地强调问责制,有可能抑制官员工作中的创新积极性,鼓励官员为免担责而守成。在评核制度上,避免仅由上级官员主导,而应允许工作对象(市民)或下级参与官员评核。在晋升与选拔制度上,以工作实绩与工作对象满意度作为标准来任用官员。只有官员管理的各个环节,包括选拔、任用、评核、晋升、调动等,都实现了科学化合理化,配合问责制的推行,才能建立一支视野宽阔、高效廉洁、勤政为民的施政团队。”

相关新闻

友情链接

中国政府网 | 中共中央统一战线工作部 | 国务院台湾事务办公室 | 外交部 | 人民政协网 | 黄埔军校同学会 | 全国台联 | 中国侨联 | 台盟 | 新华网 | 人民网 | 中新网 | 中央电视台 | 中央人民广播电台 | 中国台湾网 | 中国西藏信息中心 | 西藏文化网 | 西藏人权网 | 浙江统促会 | 

统一之声二维码 请关注微信公众号