平潭的两岸“共同管理”如何破题

　　盘点2011年度热词，对于福建省来说，“平潭”一定会位居前列。2011年3月，国家“十二五”规划纲要发布，加快平潭开放开发首次列入国家规划。3月8日，《海峡西岸经济区发展规划》发布，辟专章阐述建设两岸合作的平潭综合实验区。11月30日，“海峡号”高速客滚轮首航至台中。12月15日，经国务院批准，国家发展改革委发布了《平潭综合实验区总体发展规划》……平潭总体发展规划的出台，标志着平潭开放开发迎来了前所未有的发展机遇，必将有力推动福建发展和海西建设。

　　2011年底闭幕的中共福建省第九次党代会上进一步提出：“举全省之力加快平潭开放开发。平潭的开放开发是一项全新实验，要有新的理念和思维，超越以往搞开发区的一般模式和做法，探索走出一条新路。要在综合实验上下功夫，在体制机制创新上下功夫，在公共服务、投融资体制、土地管理等重点领域大胆探索、取得突破，为全省改革创新提供经验和示范。”笔者认为，“新的理念和思维”就是福建省委省政府在实验区设立之初确定的“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”。平潭综合实验区担负着两岸关系新形势下探索两岸合作新模式的历史使命，要在开放开发上取得新突破，应突出两岸融合、创新实验、政策突破的特色，进而使平潭具有对台关系的示范效应。“五个共同”决定了平潭综合实验区将是开放程度最高、体制机制最新、先行先试空间最广的实验区。

　　正因为“五个共同”，不仅得到了祖国大陆各界的积极响应，还得到了台湾有关方面的热情互动。目前，已有台湾冠捷科技集团、台湾土地开发有限公司、远雄集团、东森集团、世新大学、中原大学等工商企业、行政团体、高等院校组团前来考察洽谈项目。平潭第一家具有台资背景的高科技产业项目——协力产业园，第一期原计划投资57亿元，现已追加至73亿元。特别值得一提的是，平潭开放开发引起了台湾中南部地区的热烈反应。高雄地区工商、文化、教育等各界专门组织成立了高雄——平潭投资开发促进会。平潭综合实验区2011年6月下旬入岛推介招商，第三站是高雄。其热络程度超过了之前的台北和台中两站。联系以往台南的特殊关系，平潭在高雄的推介成功是回应了台湾南部地区的关切。

　　共同管理是“五个共同”中的最重要环节，也是难度最大的环节。共同管理——包括由谁管理、管理什么和如何管理。先行先试要敢于碰硬，“共同管理”是共同建设平潭绕不过去的首要问题。坚持多层面、多形式、多主体对接，从易到难、先经后政、先行先试，从局部、基层开始，着力探索建立共同管理机构、积极吸引台湾同胞参与开发管理、推行市场主导型开发管理机制、推动实施特殊区域开发管理模式、强化和创新社会管理服务等，支持和引导台湾有关方面更多参与平潭综合实验区各类事务的管理，赋予并确保其享有更多的权利。为此，只有在“共同管理”上率先破题，才可能创造出平潭的“融合模式”。

　　在管理机制的探索上先行先试。共同管理是指两岸同胞共同参与平潭经济、社会、政治等领域的管理事务。共同管理不仅要吸引台湾同胞参与管理，也不仅是拿出管委会的领导职务面向台湾招聘，更为重要的是探索建立两岸之间的互信机制。

　　首先，设置共同管理的机构。这个机构可以不独立于平潭综合实验区管理机构体系之外，其重要作用是探索建立合作方式灵活、合作主体多元、合作渠道畅顺、合作效果显著的新机制，为两岸交流合作开辟新路、拓展空间、提供示范。可在已有的“促进平潭开放开发顾问团”基础上，进一步提升和拓展其功能和作用，探索成立平潭综合实验区协调发展机构，以现有实验区管委会为主导，与台湾有关机构、企业或行业协会进行合作，在交通、能源、贸易、投资、科技、环保、教育、文化等领域确立核心开发项目，共同落实项目管理、探索配套政策出台等。亦可借鉴深圳经济特区前海深港现代服务业合作区的做法，按照国际通行规则和国际惯例，在平潭综合实验区管委会内设立理事会，实验区重大事项通过理事会讨论决定。

　　其次，探索共同管理的机制。建立市场主导型开发管理机制，充分调动和发挥两岸各界的积极性，解决“五个共同”所面临的各种难题。目前，平潭综合实验区管委会还需要从组织框架、实施机制和政策制定三个层面继续寻求突破，进一步简化组织框架、减少行政审批层级，制定行政色彩淡化、符合市场主导型开发管理机制的各项政策，实施更为灵活高效的运行机制。从已公布的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(草案)》看，其突出亮点就是赋予前海管理局从开发、建设到运营、管理等一系列相当于计划单列市的管理权限，明确了前海管理局是用企业精神改造的政府；以政府主导、市场化运作的原则进行开发建设，以及先行先试，以项目带动政策落实的工作方式等，前海初显了“特区中的特区”。平潭想比特区还“特”，借鉴深圳前海做法，积极争取赋予平潭综合实验区相等于计划单列市管理权限。同时借鉴台湾在公共管理领域的管理机制和运作规则，加强与台湾在公共管理服务领域的合作，鼓励台湾公共服务机构在实验区设立服务平台。

　　第三，通过立法以保其实现。台湾投资者重视当地的法制环境，因此应当尽快制定出台《平潭开放开发条例》等，从法律层面保障和体现对台的特殊性，同时给予“共同管理”以明确的法律地位。

　　在共同管理的模式上先行先试。平潭综合实验区可以按照“一国两制”模式，借鉴横琴新区的土地租赁模式，享有并可超越国内其他开发区或经济特区已有的优惠政策，争取在实验区内划定若干区域租赁，实行隔离式管理。2009年6月，十一届全国人大常委会第九次会议通过决定，将珠海横琴新区的部分土地租赁给澳门大学，授权澳门特别行政区依照澳门特别行政区法律对横琴新区澳门大学新校区实施管辖，与横琴新区其他区域实行隔离式管理，这是“一国两制”的新创举。为此，平潭近期可先在实验区规划若干两岸共管区域，吸引台湾高校、公立医院等入驻，推动设立分支机构或联合办学，生活区参照台湾现行的模式，与实验区其他区域实行隔离式管理。在此基础上，实验区管委会可以根据实验区开发实际需要，借鉴香港及国际上成功的开发运作经验，采用最有利于实验区发展的开发、建设和管理方式，比如可以采用出让、土地使用权租赁等多种方式，划定若干区域与台湾进行共同开发建设。此外，还可考虑将平潭综合实验区内的部分港区租赁，实行隔离式管理。在这方面，中央授权特别行政区在本身行政管理范围之外的港区、口岸上实施管理，已有先例。2006年10月，全国人大常委会通过的《关于授权香港特别行政区对深圳湾港方口岸区实施管理的决定》，授权香港特别行政区在位于深圳境内的港方口岸区范围内实行全封闭管理，港方口岸区的范围及使用期限由国务院决定。在港方口岸区实施香港法律，并由香港执法人员管理。以上土地、港区等租赁做法，有利于促进平潭整体开发管理水平和效率的提高，有利于平潭两岸合作的海关特殊监管区建设，有利于把平潭打造成“一国两制”下探索两岸合作新模式的示范区。

　　在社会管理的创新上先行先试。共同管理先从哪里入手？有人认为先从经济领域开始，逐步过渡到社会管理领域、政治管理领域，而笔者则认为不妨从社会管理作为“突破口”。从建设“两岸同胞的共同家园”出发，借鉴台湾居民社区管理经验，把平潭打造成为适宜两岸民众居住的示范区，让台湾同胞真正有归属感，进而推动两岸政治、经济、文化上的融合发展。台湾的居民社区管理已有30多年，具有专业人才丰富、政府服务定位准确、专业组织健康发展、服务机构运作专业、社会认可度高等特点。学习借鉴台湾社会工作成熟的管理体制与运行机制，加快构建政府提供公共服务、社区开展自助互助服务、社会组织和社工提供专业服务的社会服务体系，从社区管理机构、社区公共服务、公众参与、社区民主建设、特色社区建设等方面入手，把社会管理由单一化转变为多元化、社会服务由单方化转变为合力化、公众参与由个体化转变为协作化作为重点，实现政府行政管理与社区居民自治有效衔接和良性互动，建设管理有序、服务完善、文明祥和的幸福的社会生活共同体。移植台湾有效的社会管理经验和方法，在平潭这一特定区域里先行先试。让台湾同胞更多参与社会事务的管理，共同完成两岸“制度磨合”，最终促进两岸社会融合。

　　在人员往来的便捷上先行先试。平潭至台湾海上定期客货滚装直航航线业已开通，建立两岸人员往来的便捷通道尤为必要。只有便捷，平潭的优势才能凸显；只有便捷，后续的工作才好展开。“海峡号”开通后，“便捷”带来的前景不难想像——如果未来台湾民众可自由到平潭岛生活，两岸同胞有共同生活区，彼此互帮互助，那才是最初构想的荣景。因此，允许台湾金融业在平潭综合实验区设点承揽人民币与新台币存兑业务，扩大开放台湾登记车辆(双牌照)自由进出，甚至设想今后台湾民众到平潭落地免签证，台湾的营业执照在平潭岛同样有效，台湾的学历在平潭岛也可以承认等等。联想到省委、省政府早在实验区设立之初，围绕“两岸人民合作建设共同家园”这一目标，提出了“七个便利化”(贸易便利化、投资便利化、人员往来便利化、交通便利化、金融服务便利化、旅游购物便利化、就业生活便利化)。只有“七个便利化”都做到了，打造台湾同胞“一日生活圈”才为期不远。

　　在广泛参与的理念上先行先试。通过“促进平潭开放开发顾问团”这种民间性议事咨询机构方式，把两岸经济界、产业界、文化界等各方面的精英集中起来，充分吸收两岸智库的智慧，为实验区建设出谋划策，引起了台湾各界的广泛关注，唤起了他们的巨大热情，为平潭综合实验区建设奠定了重要基础。共同建设平潭，不仅欢迎台湾有识之士参与平潭的开发管理，更要鼓励更多的台湾普通民众参与建设平潭社区。建立两岸融合新模式，关键是在机制上要善于“和而不同，美美与共”。不仅立己立人，而且美人之美；只有反求诸己才能相安相容、互惠互利、共建共享。树立“要发展、先服务”的理念，按照台湾居民的生活习俗，实行无差异化的服务管理方式。一方面，要参照台湾现行的普遍做法，为台湾居民更好地提供教育、医疗、文化、卫生等基本公共服务，让他们感到跟在台湾生活一样便利。另一方面，要积极与台湾有关部门开展合作，加强规划，考虑尝试引入更多台湾元素、保留台湾特色，把南台湾卖美食的、卖水果的、卖海鲜的、做营建的等各行各业一起带过来，“放进台湾种子”。要在尊重台湾同胞的意愿上下功夫，把台湾同胞认为可行的尽可能移植过来，把台湾同胞认为不可行的想办法去调整与优化。只要是有利于加快海西建设的，有利于加强两岸人民交流合作的，有利于增进两岸同胞福祉的，都应该大胆地去尝试、去突破。