台湾光复后农村城镇化历程探析

　　农村城镇化除了通过从农村到城镇的人口迁移这种路径来实现之外，还有“就近城镇化”、“就地城镇化”的途径，将农业生产纳入现代产业体系，用具有经济合作性质的农民组织将农业与现代产业接轨、与市场接轨，进而在提高农民收入的基础上改善农民福利，实现城乡一体化。台湾的农村城镇化采用农村就地城镇化为主的模式，强调农村自身的发展，以农地制度改革为基础，农村金融的支持为助力，加上农会等农民组织作为保障，使农民和城镇居民之间的差距逐步缩小。台湾通过就地利用农村自然资源,发展工业、商业、服务业,农村迅速向城镇化迈进。

　　一、农地制度改革为台湾农村城镇化打下了良好基础

　　台湾光复后，为改进土地分配不均，地租苛重等问题，推行第一次土地改革，并分为公地放租、公地放领、三七五减租、耕者有其田、耕地重划等几个步骤，逐步推行。以达到取消封建剥削、提高农业生产力、增加农民所得与投资、繁荣农村之目的。第一次土地改革完成之后的一段时间，有些地区虽然采取“共同经营”、“专业区”、“委托代耕”等经营方式，实行不完全的机械化，并取得改善农场结构、增加生产面积和提高生产力的部分功效，但是农产品的价格仍然远比进口价格高，国外农产品挟其廉价优势大量倾销台湾。台湾当局鉴于情况的严重，1979年提出在农村实行“第二次土地改革”：加速农业土地重划，辅助小农转移行业，扩大农业经营规模，进一步发展代耕、委托经营和共同经营的方法。1982年，台湾公布《第二阶段土地改革方案》，主要内容是：(一)加速办理农业土地重划。将土地“化零为整”，造成“小地主，大佃农”局面，以便于合理利用并且推广机械化。(二)提供扩大农场经营耕地的贷款。(三)推行委任经营、共同经营及合作经营。最终目的是要使农业实现机械化、专业化和企业化。1987年，第二次土地改革基本结束，同时也获得了预期效果，台湾农业纳入现代化市场体系，并获得了长足发展，农民收入进一步改善，生活质量提升。

　　随着台湾社会经济环境的急速变化和经济全球化的广泛渗透，台湾的农地政策和农业经营暴露出新的问题，例如：农地承受人身份的限制加速农业经营者的老化，农地流通受阻不利于扩大经营规模，稻作机械化过剩与其他作物机械化不足的矛盾，农业生产结构的不均衡等。这些问题的凸显和新形势的变化，促使台湾当局推动第三次农地制度改革。主要内容有：(一)修订《土地法》中不适宜的条款，废除了私有农地所有权转移受让人必须为自耕农的限定。(二)宣布停止《实施耕者有其田条例》，改革完善土地流转制度。(三)拟定“农地释出方案”，规定了农地变更使用的细则。(四)出台修正《非都市土地使用管制规则》，对农地使用实行管制，配合《农地释出方案》的施行。(五)修订国土综合开发计划，确立农地保护政策的新理念，即以市场经济机制来经营农地，以实现有效保护农地的目的。(六)全面修订《农业发展条例》，放宽农地农有，落实农地农用。

　　第三次农地制度改革的重点是解决农地市场化问题，为了适应经济全球化之需要，构筑适合台湾经济社会发展的“土地规模经营”新模式，重在规范引导，农地变更使用由过去的供给引导变为由需求来主导，减少政府对市场机制的干预。由于第三次农地改革促进了农业经营规模的扩大、农用产业道路和农业基础设施的完善，为农业科学管理创造了有利条件，上世纪90年代台湾引进自动化关键技术设备，并培育自动化人才，建立农业自动化推广体系，大大提高了农牧业生产运销的自动化水平。第三次农地制度改革之后，农业的功能逐渐由过去的单一性生产向“三生”复合功能(生产、生活、生态)转变，推动农业从第一产业向第二、三产业转型，出现了精品农业、休闲农业、健康农业、科技农业、安全农业等经济形态，在农村生态环境得到改善的同时，大大提高了农业生产附加值，进一步增加了农民收入，缩小了农村和城镇的差距。

　　二、农村金融发展助推台湾农村城镇化

　　(一)农村对农业贷款的需求

　　台湾农业经营与农业技术的进步，尤其是农村产业化、规模化经营，需要大量资金作为推动力。农家生活水准提高的同时，农家支出也必然增加，亦有贷款之需求。农村贷款用途需求的种类具体有：一是用于生产，包括土地改良、购地、农产品运销、购买种子肥料和购置农械具等。二是用于家庭生计，包括房屋修理、购家畜及饲料、购买日用品、喜庆丧祭等。

　　(二)提供农业贷款的机构

　　土地银行。土地银行为台湾唯一专业性农业金融机构，1946年台湾光复后成立，其业务宗旨为调节台湾土地金融、扶植农林渔牧事业与协助政府推行土地政策。土地银行所经办的农业贷款有以下几种：农田水利贷款、实物农贷、农会放款、特产放款(芋叶生产贷款、樟脑生产贷款等)、扶植自耕农购地贷款、土地改良放款、运销加工质押放款、普通农业放款、自筹资金之渔业贷款(一般渔业贷款、渔场贷款、集中资金专业渔业放款、专业修船放款、渔会放款、渔船出海作业资金信用放款),向台湾银行转贴现之渔业贷款(渔业增产放款、专业造船贷款)。

　　合作金库。合作金库的业务对象主要有合作社、农会、渔会、合作农场四类，其贷款业务依用途共分为下列八项:农业生产资金、金融周转资金、农业运销资金、渔业生产资金、消费合作资金、建筑资金、农业加工资金和低利农贷。另有特种贷款，项目有青果运销贷款、香蕉灾害复兴贷款、毛猪生产实物贷款、建造渔船贷款等。该种贷款每年的项目及其数额均有变动。特种贷款和八项贷款的主要区别是贷款用途不同：一般贷款的对象较广，每一项目所包含的范围也广，地区无限制，期限也不固定，是经常性的贷款。特种贷款则不同，它与贷款资金来源机构共同以契约规定而对某一地区、某种对象、作某一项目的特别贷款。

　　农会信用部。农会信用部负责农村信用合作的任务，是农会业务单位之一，以合作方式融通资金，供会员购买生产物资、运销并加工其农产品。同时，因为农会是台湾农村最重要的基层农民组织，所以其他有关机构贷给农民的贷款也常常假手农会。全台湾317个乡镇农会中，288个设有信用部。乡镇农会除了经办粮食局、土地银行、合作金库及农复会委托的贷款外，尚自行经营信用业务，大部分是一千元以下的小额一般农贷，期限一般不超过1个月。这种小额农贷按照信用方式分类有四种：信用贷款、质押贷款、贴现、透支。

　　农复会。农复会的经常性贷款以水利贷款为主，另外有渔业贷款、农村电化贷款等。水利贷款的对象为水利会，供其新建水利工程以及供水利会周转之用。除了这些经常性的一般贷款之外，亦会举办一系列贷款计划，例如实验农贷计划、辅导农贷计划、金门农贷计划、水灾灾区重建农贷计划等等。

　　除了以上四个金融机构外，还有粮食局、台湾糖业公司、芋酒公卖局、物资局等政府机构也提供农贷，虽然它们理论上非真正之农贷，而是系预购农产品，待作物收成时以实物偿还。但就事实而论，既然预付偿款，数月后始偿付，且又预扣利息，实际上已经具备农贷之条件，理论上不是农贷而事实上是农贷。粮食局的农贷种类有肥料换谷、粮食生产贷款换谷、抽水机及水利设施贷款折收稻谷等。台糖公司主要提供蔗农贷款。芋酒公卖局主要提供芋叶贷款。物资局的农贷业务主要是黄麻贷款。

　　三、重视农会等农民自组织能力建设，为农村城镇化提供组织保障

　　(一)代表农民利益的农会

　　国民党迁入台湾之后，积极推进农民运动，就农会的组织来说，农会与合作社合并改组后，农会内部组成人员非常复杂，形成官民不分、农工商并存的混合组织，结果造成农会为非农民所操纵，忽视农民利益，导致农会事业日益萎缩，财务日益恶化。台湾为挽救农会的这一缺陷，决定对农会进行改革。

　　经过改革，将农会的性质确认为职业团体，具有经济、社会、教育等功能，净化会员资格，严格执行农会法规的会员资格限制，贯彻以农民领导农民组织的政策，使得农会切实代表农民的利益。树立农会组织以农民为中心，使其成为农村中承上启下的机构，协助政府农业政策的推行，辅导农民在农会中行使权利，培养其领导能力，提高其社会地位，使农村地方自治得以顺利实施。在农会内部建立权能划分的总干事制度，使理事会有权，总干事有能。明订农会业务的经营范围，使农村中经济业务的经营保持一元化。加强三级农会上下统属关系，赋给上级农会对下级农会行使指导与监督之权。

　　这些办法自1952年施行，至1974年现行农会法修正颁布为止，历经20多年，由于规定完整、执行到位，对发展农村经济、增加农业生产、增进农民权益、促进农民知识技能和改进农民生活等各方面都有不可磨灭的贡献，对台湾农会的发展有深远的影响。

　　(二)农会对台湾农村城镇化的保障作用

　　农会的经济事业促进农村经济资源的规模化、企业化经营。经济事业是农会法定四大部门之一，主要办理农民生产之稻米、水果、蔬菜、猪、鸡等农产品的运销、加工、批发市场经营，提供农民经营农业所需要的农业资材，如种苗、饲料、肥料、农药、农业机械等等，开办农民购物中心以方便农会会员购买日常生活用品，并办理政府委托业务，如配销肥料等。农会的办理项目因当地的农业环境、农会的人力财力而有所不同，并会随着农业发展阶段有所调整。农会的经济事业对促进农村农业资源的规模化、企业化经营有重要作用，使得农村经济纳入市场化的轨道，大大提升了农业资源的经济附加值，缩小了农村居民和城镇居民的收入差距。

　　农会的推广事业对台湾农村的全方位改善。台湾的农业发展成功造就了台湾的经济奇迹，其背后的重要推手就是农业推广组织广泛深入的推广活动，而其中最深入基层、与农民最直接接触的各级农会，更是站在农业推广的第一线，协助政府推动农业政策与指导教育农民。农会推广事业主要种类有：农事推广教育、四健会、家政推广教育和农民学院。农会的推广事业促进了农村全方位的改善。以知性、人文与生活环境品质的改进作为切入乡村生活的重点，除了持续推动农事推广教育、四健会及家政推广教育之外，亦扩及农村社会各个层面的改善，包括农民福利、休闲农业、市场行销、人文、环保、创新乡村社区人文发展等领域。

　　农会的保险部门对农民生产生活的保障。农会设置保险部门并承办各项保险业务，系依照农会法第五条规定：“农会接受委托办理农业保险事业及协助有关农民保险事业，得设立保险部。”农会保险部门所承办的保险业务项目，包括有农民健康保险、全民健康保险、农渔民子女就学奖助学金、老年农民福利津贴、商业性人寿及产物保险、家畜保险、各级农会互助保证等业务，均以服务会员为目的，提供农民在生产生活上更完整的保障。

　　四、对祖国大陆农村城镇化的启示

　　祖国大陆的农村城镇化思路不能仅仅局限于从农村到城镇的人口迁移这种路径，更应当重视农村自身的发展，通过“就地城镇化”、“就近城镇化”的方式，从内涵上缩小农村和城镇的差别，最终让农民和市民在各项民生指标上趋于一致。要想实现农村“就地城镇化”，必须抓住农村产业这个根本，找到一条能够充分整合农村资源，走规模化、企业化、市场化经营的路子，把农村资源切实转化为现实生产力，以农村产业为支撑，逐步改善农村生活、生态环境和农民的各项福利，让更多的农民愿意留在农村。

　　在农村土地政策方面，祖国大陆的农村土地属于集体所有，农民只有土地使用权。土地是农村产业的基础，为了避免许多农村土地大量抛荒或者土地利用不充分的问题，可以考虑在鼓励家庭联产承包责任制的基础上，让农民耕种的土地或者山林土地转化为股权，把土地交给更加专业的人去经营，农民可以获得由股份带来的持续性的财产收入，既有利于土地的整合与规模化经营，也有利于农村社会稳定。

　　农村产业的规模化、企业化经营，需要农村金融的助推，否则农村产业将会因为“贫血”而夭折。祖国大陆针对农业农村的金融机构主要有中国农业银行和农村信用社，农贷机构偏少，又由于农村缺乏贷款抵押的财产和担保组织，农村很难获得充足贷款。政府在增加农贷投入的同时，应当鼓励发展更多的提供农贷的金融组织及担保组织，先支持一部分农村企业发展起来，然后让农村企业之间相互担保，形成滚雪球效应。

　　农村产业初步发展起来之后，势必要面对如何扩大规模以及如何让农村企业纳入市场化轨道的问题，从生产、运销到营销乃至争取贷款等各方面势必需要更加专业的分工协作，此时，农村势必会自发形成具有经济合作性质的农民合作组织予以应对，政府应当给以鼓励和引导，更多地提供服务，而不是干预，也没有必要在条件不成熟的地区强制推行设立农村合作社。农村合作组织是为了服务农村产业这个根本而自发形成，不尊重市场规律、违背农民意愿的合作组织是没有意义的。农村产业发展起来之后，农民合作组织自然会在支持农村经济的基础之上延伸到农民福利相关的其他业务，发展到这个时期，政府可与农村合作组织合作，把政府支持农村发展的一系列改善民生的政策和资金部分委托给农村合作组织办理，做到“放”与“管”的有机结合，使得政府能够腾出更多的时间和精力做好服务农村的工作。

　　抓住农村产业这个根本，以农村土地政策改革为基础，农村金融发展为推力，农民合作组织为保障，实现农村就地城镇化，是祖国大陆可以借鉴的另外一条农村城镇化路子。