福建自贸区福州片区对台贸易投资及人员往来自由化研究

　　2015年4月21日，中国(福建)自由贸易试验区正式挂牌成立，福建步入自贸试验区时代。设立福建自贸区，探索深化两岸经济合作的新模式，拓展与21世纪海上丝绸之路沿线国家交流与合作的新途径，对中国全面深化改革和扩大开放积累新经验具有重大意义。国务院出台的《中国(福建)自由贸易试验区总体方案》(简称《总体方案》)指出，福建自贸区建设要紧紧围绕立足两岸、服务全国、面向世界的战略要求，发挥先行先试优势，营造国际化、市场化、法治化营商环境；充分发挥福建对台优势，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程。

　　一、自贸区视角下的榕台贸易投资自由化

　　(一)榕台贸易自由化

　　改革开放以来，闽台贸易从无到有，从小到大，从货物贸易为主逐渐过渡到货物和服务贸易并重，服务贸易从依附于两岸货物贸易与投资活动，到逐渐成为与货物贸易和投资紧密联系但又具有一定独立性的贸易方式。闽台贸易发展经历了从缓慢发展到快速发展两个阶段：1979年初，全国人大常委会《告台湾同胞书》的发布，打破了两岸长期的相互隔绝状况；1996年以来，受两岸政治关系影响，闽台贸易占全国的比重呈现不断下降趋势。此阶段闽台贸易往来的特点是规模较小，以货物贸易为主，服务贸易主要为传统领域的服务贸易。2008年以来，随着两岸“三通”的实现、《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)的签署等，闽台贸易进入快速发展阶段，服务贸易也从传统类型向金融、信息等现代类型扩展。

　　1.自贸区成立以来福州片区推动对台贸易自由化发展。

　　《总体方案》出台为闽台贸易带来重大机遇。方案提出，“要推动对台货物贸易自由，积极创新监管模式，建立闽台通关机制，提高贸易便利化水平”，“要扩大对台服务贸易开放，充分发挥对台优势，促进闽台服务要素流动，建设两岸服务贸易与金融创新合作示范区”。福建自贸区的建立将为榕台贸易的发展打造一个全新平台。

　　一是货物贸易对台自由化。自贸区成立以来，福州片区积极推动对台货物贸易自由化。目前，福州海关推出对两岸经济合作框架协议项下台湾货物简化原产地证书提交手续，放宽两岸经济合作框架协议项下海运集装箱货物直接运输判定标准，建立对台原产地证书核查机制和开展闽台海运快件进出境业务，对台湾进口食品采取“源头管理、口岸验放”快速检验检疫模式等贸易便利化举措，取得积极成效。截至2015年年底，福州关区共有109家企业申请办理简化两岸经济合作框架协议和EEPA原产地证书提交手续，涉及报关单703票，货值3486万美元，货运量15193吨，税款2230万元。

　　二是服务贸易对台深度开放。榕台服务贸易主要包括电信服务、运输服务、商贸服务、产品认证服务等领域。已采信和认可台湾建筑、规划、医疗、旅游等机构颁发的执业证书；对台商独资或控股开发的建设项目，借鉴台湾的规划及工程管理体制，以进一步扩大对台服务贸易开放。目前，福建自贸区在对台开放中，旅游、运输、金融等方面都取得了阶段性成果。在对台旅游合作方式上，截至2015年12月31日，福州片区已落户台资旅行社5家。与此同时，福州片区试点经营福建居民赴台湾地区团队旅游业务，并出台了《福州自贸区外资合资、台资合资旅行社管理办法(试行)》《福州自贸区台胞报考全国导游人员资格管理办法(试行)》《台湾导游领队在福州自贸区所在城市执业管理办法(试行)》3项执业管理办法。福州片区推出“整车进口一体化快速通关模式”、“简化《内地与香港关于建立更紧密经贸关系安排》以及《海峡两岸经济合作框架协议》下货物进口原产地证书提交需求”及“放宽《海峡两岸经济合作框架协议》项下海运集装箱货物直接运输判定标准”等13项；依托马尾—台湾海运航线开通对台直邮服务，有效增强运力，满足跨境电商产业发展的需求，为榕台服务贸易进一步深化交流合作打开更广阔的空间。在对台金融服务合作方面，截至2015年10月，台湾合作金库银行、彰化银行、华南银行、国泰人寿、国泰财险、君龙人寿、富邦金融总部、富邦金融产险等一批台湾金融机构已在福州落地。

　　2.榕台贸易发展面临的挑战。

　　目前，虽然榕台贸易在自贸区的政策优势下，呈现出快速发展的良好势头，但存在的问题也不容忽视：一是现有自贸区政策对台开放程度有限。目前，关检层层受限、合作方面进展缓慢等问题限制了货物贸易自由化发展。服务贸易的诸多限制也制约了两岸贸易交流与合作进一步拓展。二是福建服务业发展水平依然相对落后。从服务贸易结构看，主要集中在旅游和运输这两项传统服务贸易上。从服务贸易发展水平看，福建对外服务贸易仍处于初级发展阶段，现代物流、金融、信息、科技和咨询服务等生产性服务业规模较小，知识密集型高端服务业更为薄弱，一定程度上制约了闽台服务业合作和服务贸易发展。三是台湾对两岸经贸单方设限。对台商赴祖国大陆投资层层设卡，在商品贸易上“宽出严进”，严格限制祖国大陆资金入岛投资。此外，台湾当局的大陆经贸政策思维中，服务业由于涉及行业多、范围广，包括金融业在内多个服务部门，被视为影响台湾经济安全的核心，更限制了台湾对祖国大陆服务业的开放步伐。

　　(二)榕台投资自由化

　　福建作为祖国大陆对台前沿，榕台两地投资发展由来已久。改革开放以来，台商就积极投资于福建制造业，投资规模不断扩大，合作领域、区域日益拓展。台商投资先后经历从劳动密集型到资本密集型、再到技术密集型三次热潮。2010年，两岸签署《海峡两岸经济合作框架协议》，标志着闽台相互投资取得了重大历史性突破。

　　1.自贸区成立以来福州片区推动对台投资自由化发展。

　　福建自贸试验区的成立对加快榕台投资自由化发展提供了新机遇，《总体方案》指出，“充分发挥对台优势，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把福建自贸试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区”，推进投资自由化成为福建自贸试验区主动对接国际投资新规则的基本要务。而投资自由化的前提是加快政府行政职能改革，核心内容是在福建自贸试验区内实行准入前国民待遇加负面清单为主的外商投资管理模式，积极营造法治化投资环境。

　　(1)政府行政职能改革取得成效，带动闽台投资增长。

　　政府行政职能改革对经济发展具有重要作用，福建自贸区福州片区成立以来，不断加快政府行政职能改革，打造与国际接轨的营商环境。《福建自贸试验区福州片区工作实施方案》共拟定3年113项试验任务，其中2015年推进86项试验任务。同时，已推出5批体制创新举措49项，属全国首创15项。行政职能改革重大创新，明确了政府与市场的关系，释放了市场活力。

　　(2)实行准入前国民待遇加负面清单为主的外商投资管理模式，营造法治化投资环境卓有成效。

　　“负面清单”通常是各类投资协定中“不符措施”的代称，即在外商投资准入阶段不适用国民待遇原则等管理措施的汇总。与“正面清单”相比，“负面清单”具有更高开放度和更大风险性两大特点，“负面清单”需要以前瞻性视角，为本国新兴产业发展预留必要且合理的空间，还要设计细致、系统的清单，工作压力及面临风险较大。

　　实施“负面清单+准入前国民待遇”管理制度，是福建自贸区促进投资便利化突破性措施，激发了市场投资积极性，促进了外商投资自由化、便利化，形成更加开放透明的投资管理机制，获得了外部投资者好评。对负面清单之外的领域，将外商投资企业设立、变更及合同章程审批改为备案管理，免去了审批环节，提高了外资准入效率，促进了外商投资自由化、便利化。截至2015年年底，福州片区共出具备案证明313家，外资合同22.29亿美元。

　　2.榕台投资自由化发展面临的挑战。

　　目前，虽然榕台投资发展在自贸区政策优势下，呈现出快速发展的良好势头，但存在的问题也不容忽视。一是在行政职能改革方面，后台各个不同职能部门文档与流程差异较大，不同职能部门之间接口有待完善，需要进一步提升“一站式”服务模式效果。二是对于某些负面清单中部分开放产业，由于法律规定，外商投资企业设立和运营依然受到限制，并未在产业准入上实现明显突破。对政策解读缺乏明确指引，并且没有具体落地细则与之匹配。部分条款有待进一步完善相应配套实施细则，在一些内容上表述不够清晰，有进一步改善的空间。在形式与功能上与国际上双边、多边自由贸易协定尚有差距。

　　(三)榕台人员往来自由化

　　闽台之间有着割不断的血脉联系，福建自贸区建设给榕台人员往来自由化带来了又一次新的机遇。榕台人员流动的便捷程度，不仅将对自贸区内金融、投资、商贸等领域产生直接影响，而且也是自贸区能否对台湾产生吸引力的重要因素之一。改革开放以来，闽台人员往来经历了从隔绝到“破冰”，从缓慢发展再到受阻阶段。2008年国民党重新执政后，两岸在多方面达成共识并制定了多项政策方便人员往来。伴随两岸关系不断改善，闽台人员往来规模持续扩大。福建统计局统计数据显示，截至2015年年底，闽台海空直航全年共运送旅客238.15万人次，同比增长5.7%。

　　随着自贸区建立，福州对台优惠政策进一步出台，台湾也调整放宽人员来往限制，榕台人员交流交往更加频繁，福州独特的对台优势日益显现。

　　1.榕台出入境便利化。

　　主要体现在两方面：一是台胞到福州更加便利。为进一步简化台胞往来祖国大陆入出境手续，2015年7月1日起，公安机关实施取消台胞签注政策，同年实施电子台胞证。二是福建居民入台手续逐步简化。自贸区建设为两岸旅游业带来政策福利和机制体制创新和突破，随着厦门赴台游办证中心成立和台湾“落地签”政策落地，两岸之间出入境办证时间显著缩短。

　　2.榕台人才流动自由化。

　　为吸引台湾青年到福州创业就业，福州市发布了《关于鼓励和支持台湾青年来榕创业就业的实施办法》，出台一系列优惠政策，包括支持台湾青年以独资、合资、合伙、合作等形式到榕创业；给予台湾青年创业融资及资金扶持等。此外，福州市还决定投资建设海峡青年交流营地，设立台湾青年创业基地，吸引台湾青年到闽。截至2015年8月，已有11家企业被授予“福州市台湾青年创业基地”。

　　二、加快福建自贸区福州片区对台贸易投资自由化对策建议

　　(一)推进榕台贸易自由化发展

　　一是加强榕台关检合作，提高贸易便利化水平。受权限限制，目前榕台关检合作进展缓慢。为此，须协调海关总署和国家质检总局，分别授权福州海关与福建质检局，与台湾关检部门商洽建立通关合作机制，开展货物通关、贸易统计、原产地证书核查、经认证的经营者互认、检验检测认证等方面合作，从而逐步实现信息互换、监管互认、执法互助。

　　二是放宽台资准入门槛，放宽台商投资领域。福建自贸区作为两岸经济合作示范区，需要发挥对台优势，在对台金融、旅游、医疗等方面先行先试，打造对台开放的“试验田”和“排头兵”。随着经验积累和省内服务贸易行业发展壮大，应该逐步缩小对台服务贸易限制范围，有计划、有步骤地引导台商投资资本密集、技术密集和知识密集型贸易服务业，进一步推动榕台服务贸易自由化。

　　三是积极发展高端服务业，实现优势互补。福州片区应借鉴台湾服务贸易发展的成功经验，在充分发挥具有比较优势的劳动密集型服务业基础上，积极发展知识密集型与技术密集型服务，同时积极承接台湾新兴产业特别是现代服务业，提高国际竞争力。

　　(二)推进榕台投资自由化发展

　　1.进一步加快政府职能改革，服务闽台投资发展。

　　一是完善相关制度、部门之间的衔接。在企业进行商事登记时，对于核准企业名称、认定经营范围等事项方面，各个环节应当紧密联系，及时进行文件、消息传达，保证企业能够在最短时间内收到审批结果。二是加快推进电子政务系统建设。电子政务系统是基于互联网技术面向政府机关内部、其他政府机构、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统，是提高政府管理、公共服务和应急能力的重要举措。电子营业执照的广泛使用，体现了电子办公方式得到企业认可。接下来，福州片区构建电子服务网络，推广有法律作用的电子签名和电子文件。提高政府工作人员办公效率，简化办公流程；同时为企业提供更方便、快捷服务，促进投资便利化。

　　2.不断优化负面清单管理模式，完善营商投资环境。

　　一是进一步缩减负面清单。从国际高标准负面清单设计方向看，基本都是短清单模式。自贸区负面清单经过修改后，现如今保留了122条管理措施。根据不同行业进行分析，对于一般行业，如制造业要进一步缩减特别管理措施数量，减少投资限制；对于敏感行业，如金融业，可以借鉴在国际高标准区域贸易谈判和投资谈判方式中采用的措施，逐步提高负面清单开放度。二是与国际通行标准靠拢。一方面，借鉴国际通行的“部门、相关义务、政府级别、措施和描述”5项负面清单基本要素开列方法，完善限制措施描述，强调可操作性，进一步优化负面清单表现形式，使企业可以更好理解其中内容；另一方面，参考国际高标准负面清单设计模式，扩大负面清单覆盖范围。

　　(三)推进榕台人员往来自由化发展

　　一是适当延长台胞证和台湾通行证有效期。台胞证有效期仍为5年，祖国大陆居民赴台签证的有效期更短。在自贸区背景下，榕台之间的人员往来势必会越来越密切，适当延长台胞证和台湾通行证的有效期，简化办证手续，实现榕台人员更好更快地交流发展。

　　二是完善出入境政策。虽然自贸区已实施了便利出入境政策，但是目前福建居民入台手续相对于台胞到闽仍较为繁琐，入台许可办理时间长、要求多、所需项目繁多仍是阻碍榕台人员往来自由一大难题。因此出入境管理部门要按照等同优先、适当放宽的原则，制定更加灵活开放的出入境管理政策。两岸出入境管理同行要加强沟通和联系，建立联系机制，共同促进榕台人员往来便利化。