2016年台湾“柔性台独外交”颠簸上路

　　2016年，是台湾政局与两岸关系遭遇重大转折的一年，台湾对外关系也随之发生显著变化，整体呈现“一转一断一政策三提升”态势。“一转”是指蔡英文完全放弃了马英九时期“外交休兵”战略，转而强力推行“柔性台独外交”路线。“一断”是指虽然蔡英文动作频频、竭力“固邦”，但“断交”危机始终挥之不去，圣多美与普林西比只是拉开台湾“断交潮”的序幕。“一政策”是指蔡英文全方位布局“新南向政策”，意图强化与东南亚和南亚等18个国家的实质关系。“三提升”是指对美、对日、对欧等关系都有明显提升。

　　一、“柔性台独外交”全新布局

　　为避免给外界造成“马规蔡随”印象，蔡英文执政后在对外政策上另起炉灶，彻底放弃了马英九时期“活路外交”策略，改为以“踏实外交”为对外政策主轴。蔡英文“踏实外交”其实是对李登辉“务实外交”的一种延续，也是对陈水扁“烽火外交”的一种纠偏，但就其本质而言，则依然是“台独外交”，这与李登辉、陈水扁一脉相承。整体而言，2016年台湾对外关系出现了全局性和根本性转变，“柔性台独外交路线”开始大行其道。

　　一是蔡英文当局在国际舞台上刻意凸显台湾的“政治主体性”和“独立实体地位”。蔡英文在出席一些重要活动，如巴拿马运河第三期扩建工程竣工典礼，以及在向已故泰国国王致哀等活动签名时，都刻意凸显自己的身份是“台湾总统”而非“中华民国总统”。这也彻底暴露了蔡英文的“台独”面目，说明在蔡英文内心深处，“中华民国”只是一个“躯壳”，担任“台湾总统”才是其孜孜以求的最大梦想。也正是由于此种原因，蔡英文当局明知不可能“重返联合国”，却依然不肯轻易罢手，反而积极协助岛内“台独”势力组织的“台湾加入联合国宣达团”赴美造势，力图通过“官民结合、分进合击”的方式，推动台湾实质参与联合国。

　　二是蔡英文当局将对外关系置于两岸关系之上。马英九执政时期，主张两岸关系应该高于对外关系，只有优先处理好两岸关系才能为台湾对外关系开拓更大的转圜空间，因而马英九主张“先两岸后国际”，“从中国走向世界”，愿意通过两岸协商妥善解决台湾国际活动空间问题。但蔡英文上台后，刻意冷处理两岸关系，妄图将对外关系置于两岸关系之上，也即“先国际后两岸”，“由世界走向中国”，既不愿接受“九二共识”却想维持和提升实质对外关系。

　　三是蔡英文当局在姿态上更趋柔性务实，更具欺骗性。蔡英文当局提出以“务实、踏实与功能”为原则，“脚踏实地”地去拓展“国际空间”。在具体策略上，主打“经贸”牌，提出“以互惠互利”取代“金钱外交”，将“搏感情”和民主价值视作维系与其他国家的核心纽带，竭力强化与其他国家的民间互动。10月，台湾扩大“电子签证”(eVisa)计划适用国家，增加菲律宾、科威特等9个国家。对比来看，蔡英文和陈水扁虽然都是奉行“台独外交路线”，但与陈水扁时期横冲直撞的“烽火外交路线”相比，蔡英文的对外政策更趋低调柔性，自然也更具隐蔽性和欺骗性。

　　二、对外关系危机四起

　　蔡英文在竞选期间以及在执政初期，曾经信誓旦旦地表示，有能力维持台湾对外关系现状。但后来接连发生的一系列事件却证明，由于蔡英文未能妥善处理两岸关系，台湾的对外活动空间也随之急遽萎缩，台湾不但无法像往常一样正常参加国际民航组织(ICAO)大会,部分“邦交国”也已经开始与台湾“断交”。这首先意味着蔡英文当时声称有能力维持对外关系现状的说法，完全是一种骗术，这种谎言现在已经不攻自破。同时，这还意味着马英九时期辛辛苦苦累积起来的“外交成果”，正在被蔡英文一点一点吞噬，未来甚至有可能会被彻底消耗殆尽。

　　1.“断交潮”一触即发。

　　近年来，各种“断交”消息在岛内此起彼伏，不绝于耳，马英九和蔡英文迫于压力都竭力“固邦”。继马英九3月率团访问中美洲危地马拉和伯利兹之后，6月蔡英文展开“外交首秀”，赴巴拿马和巴拉圭两国访问，继续开展“撒钱外交”，以经援“固邦”。9月，副领导人陈建仁率团奔赴梵蒂冈，意图化解外界对于“断交”的疑虑。2017年元旦刚过，蔡英文就马不停蹄地奔赴拉美地区尼加拉瓜等4国访问。此外，台湾当局还借“520就职典礼”“双十庆典”等关键节点，邀请“友邦”高层访台。年内，瑙鲁、洪都拉斯等国总统或总理相继访台。台湾与其“邦交国”制度化建设也“再上新台阶”。5月，与图瓦卢及瑙鲁分别签署《渔业合作协议》；6月与巴拉圭签署《航空运输协议》；8月与马绍尔群岛共和国签署《双边渔业合作协议》。

　　但整体而言，蔡英文当局“固邦”效果不彰，“邦交国”对台湾离心力日渐增长，越来越多的“邦交国”如巴拿马、洪都拉斯、尼加拉瓜等都公开表态，希望有机会实现与中国大陆关系的正常化。12月21日，台湾在非洲三个“硕果仅存”的“友邦”之一圣普宣布与台湾“断交”，台湾“邦交国”数量也随之下降到21个，逼平1979年时的最低历史记录。岛内舆论普遍认为，未来蔡英文若不及时调整两岸政策，台湾的“断交”危机将随时全面爆发。

　　2.重要国际组织不得其门而入。

　　蔡英文上台后，在参与国际组织议题上，趋向低调务实，全盘接受马英九时期台湾参与各种国际组织的名称和身份，并不拒绝以“中华台北”名义、“客人”身份参与各项活动。即使世界卫生大会(WHA)在给台湾的邀请函中明示“一中原则”和联合国2758号决议，蔡英文当局依然指派卫生与福利部门负责人林奏延率团参加。在国际民航大会未向台湾寄发邀请函情况下，蔡英文当局仍派员奔赴加拿大，意图场外蹭会。

　　另外，蔡英文当局还寻求美日欧等国支持，游说这些国家为台湾站台发声，并取得了一定成效。3月，奥巴马签署第2426号法案，支持台湾以观察员身分参与国际刑警组织(INTERPOL)。美国国务卿克里、亚太事务助理国务卿拉塞尔等高官一再公开宣称，台湾是美国重要伙伴，美国支持台湾参与世界卫生大会、国际民航大会和联合国气候变化框架公约(UNFCCC)等。11月，德国97位国会议员连署向国际民航大会致函，要求同意台湾加入。除了美德等大国之外，“友邦”自然也是蔡英文当局积极拉拢的重要力量，2016年共有13个“友邦”在联合国大会上公开挺台，不过这一数字已经打破了历史最低记录，往年基本都维持在16个左右。考虑到台湾的“友邦”总数超过20个，说明已经有近一半的“友邦”已经与台湾离心离德，不愿意再为台湾继续“效力”。“得道者多助，失道者寡助”，连“友邦”都不再仗义相挺，台湾参与国际组织的空间自然会更加萎缩，国际民航大会和国际刑警组织等都拒台湾于门外，较马英九时期相去甚远。

　　3.“新南向政策”或成“新难向”。

　　蔡英文选前反复声称，台湾对大陆的贸易依存度过高，台湾“不能把所有鸡蛋都放在同一个篮子里”。为了弱化两岸经贸连接，蔡英文上台后就炮制出“新南向政策”，推动台湾与东南亚10国和南亚6国及澳大利亚、新西兰共18个国家建立实质关系。为了达到目的，蔡英文当局一方面对内设立“新南向政策办公室”“新南向国际智库”等，另一方面则利用各种场合竭力强化与东南亚国家的高层关系，如宋楚瑜在亚太经合组织(APEC)峰会上就与新加坡总理李显龙、日本首相安倍晋三、菲律宾总统杜特尔特等密切接触，积极向对方行销“新南向政策”。

　　但整体而言，“新南向政策”困难重重，面临着各种社会文化因素的制约。例如，东南亚和南亚国家数量众多，几乎每个国家都有自己的语言，而台湾的外语教学多以英语和日语为主，像缅甸语、越南语等，几乎罕有学校专门开设这个专业，自然也就没有足够的人才培养基础。连基本的“人”的问题都无法解决，台湾当局的“新南向政策”能有几成胜算，自然也就成为一个巨大的问号。在过往历史上，李登辉和陈水扁时期都曾推行过“南进政策”或者“新南进政策”，但最后皆以惨败收场，很多台商亏得血本无归，至今心有余悸。现在蔡英文重走老路，是否会重蹈覆辙，外界普遍忧心忡忡。

　　三、对美日欧分进合击

　　虽然在参与国际组织、“邦交国”等议题上频频遭遇危机，但蔡英文在与美日等大国关系上却不遗余力、不计成本地“稳住阵地”，妄图通过提升与这些国家的实质关系来对冲因为“断交”事件等造成的“危机恐慌”，更想借此来“扯虎皮做大旗”，依靠美日对抗祖国大陆。整体而言，虽然2016年台湾与美日欧实质关系均有不同程度提升，但依然危机四伏，如美国含有瘦肉精的猪肉进口问题、日本受核辐射污染地区农产品进口问题、欧洲唯一“邦交国”梵蒂冈能否继续维系等问题，都是蔡英文当局心头挥之不去的阴影，也将成为观察2017年台湾与美日欧关系的重要参考指标。

　　1.对美国内部各方阵营多方讨好。

　　2016年适逢美国大选，在整个竞选过程中，蔡英文当局一直“押宝”希拉里，频密与希拉里团队接触，甚至还主动向希拉里献上“三只小猪”以输诚示好。但最后让蔡英文感到错愕的是，希拉里虽然赢了民众选票，却失去了选举人票。面对着特朗普“黑天鹅”式的惊天逆转，蔡英文也不得不立即调整策略，企图“亡羊补牢”，耗费数百万元新台币，积极打通与特朗普团队的沟通管道，并最终于12月2日与特朗普勾连成功，互通电话。台湾当局自诩称，这是“1979年台美‘断交’以来的最重大突破”。

　　虽然与希拉里团队和特朗普团队接触密切，但毕竟整个2016年美国依然是奥巴马政府在执政，因而蔡英文当局对美关系的重心依然是在奥巴马政府，竭力通过各种方式强化与奥巴马政府关系。

　　一是拉高双方接触人员层级。年内，在台湾当局力邀下，美国国务院主管亚太经合组织事务资深官员马志修、参议院军事委员会主席马侃、众议院外委会主席罗伊斯等人相继赴台。台湾“国安会秘书长”吴钊燮等也多次秘密赴美访问，强化与美高层交流。

　　二是推动双方经贸往来与民间互动更趋密切。2016年1—10月，台美贸易总额超过510亿美元，较去年同期增长2.05%。民间互动方面，双方关系更趋紧密。4月，台美签署《发展国际旅客便捷倡议合作联合声明》，台湾成为全球第7个、亚洲第2个加入美国“全球入境计划”的地区。6月，台美共同举办“关键语文奖学金”课程，美国国务院指派20名学员赴台学习中文，台湾当局竭力向美国学员灌输台湾历史文化，意在培植这些学员的亲台意识。

　　三是军事安全合作稳中有进。蔡英文当局透露，已经与美国谈妥下次对美军购的具体内容，剩下只是何时宣布的问题。12月底，奥巴马签署“2017国防授权法案”，首度纳入“美台资深军事将领与官员交流”章节，规定美台每年至少举行一次“高级军事交流”，允许美国国防部部长级官员和现役军人访问台湾。

　　四是非传统安全领域合作更加密切。3月，台美联合举行“为亚太地区女性缔造繁荣与机会”研习营。4月，台美联合举办“寨卡病毒检验诊断国际研习营”，邀请日本、越南等12国共24位官员及专家参训。11月，台美以“全球合作暨训练架构”(GCTF)第二次联合委员会为平台，就妇女权益、公共卫生等议题展开密切合作，并邀请21个国家逾100位官员与会。亚太经合组织会议期间，宋楚瑜与美国国务卿克里会面，宣布台美共同成立“APEC妇女与经济子基金”。

　　2.对日本无原则让步。

　　马英九执政末期，因为钓鱼岛问题、慰安妇问题、历史问题等，台日关系相对冷淡，特别是4月底台湾“东圣吉16号”渔船被日本扣押后，台日矛盾进一步激化，马英九当局指派海军与“海巡署”等到相关海域强力护渔，引发日本强烈不满。

　　但蔡英文上台之后，竭力淡化台日矛盾，对于慰安妇问题、历史问题等几乎只字不提，对于钓鱼岛问题也只是做出象征性宣示，并未采取任何实质性动作。而在冲之鸟礁议题上，蔡英文当局更是一退千里，无原则让步，不但将马英九指派到冲之鸟礁附近为台湾渔民护航的“海巡署”船舰撤回台湾，而且完全放弃了马英九时期“冲之鸟礁是礁非岛”“不具有200海里专属经济区”的立场，声称“冲之鸟礁性质有待以后再做定论”，这就等于默许日本“冲之鸟是岛非礁”的说法，暗中承认日本对冲之鸟礁附近享有200海里专属经济区的论述。如此一来，台湾渔民在冲之鸟礁附近祖祖辈辈都能打渔的渔场，因为蔡英文当局自失立场，就瞬间荡然无存。

　　为了博取日本好感，蔡英文当局不但彻底出卖了台湾渔民的利益，还打算出卖整个台湾民众的健康，准备强力推动对人体健康存在重大安全隐患的日本受核辐射污染地区农产品进口。但由于岛内民众全面反弹，蔡英文最后也只能暂时收手，不敢完全逆民意而动。

　　此外，在其他诸多方面，蔡英文当局也是动作频频，竭力强化台日关系。战略定位层面，蔡英文当局声称要与日本构建“战略伙伴关系”和“命运共同体”，台日之间是“哭笑与共的夫妻关系”；在人员交流层面，蔡英文有意拉高人员交流层级，任命前行政部门负责人谢长廷及前“总统府秘书长”邱义仁担任“驻日代表”和“亚东关系协会会长”，蔡英文就职当日还邀请250余名日本代表参加，创历史最高纪录。经贸往来方面，2016年1—10月，台日贸易总额超过498亿美元，较去年同期增长2.81%，目前蔡英文当局正在加速与日本洽签经济伙伴关系协议(EPA)，妄图通过“搭积木”逐渐累积的方式，与日本实现完全贸易自由化。在蔡英文当局的主动示好下，日本政府出于“以台制陆”的目的，也对蔡英文当局积极配合，2016年年底将“日本交流协会”更名为“日本台湾交流协会”，被岛内媒体欢呼称为“具有里程碑意义”。

　　3.以青年交流为抓手推动台欧关系长久化。

　　2016年，台欧关系整体波动有限，双方在政治互动、经贸往来、人员交流等方面基本保持既有温度，而其中青年交流则是最大亮点。蔡英文之所以积极为台欧青年交流铺路搭桥，主要目的就是想着眼下一代，培养欧洲年轻人的亲台友台意识，以便可以确保台欧关系长期热络。

　　第一，“议会外交”显著升温。在蔡英文当局力邀下，欧洲议会副议长查内斯基、英国苏格兰议会议员史都华等14批数百位欧洲政要频频访台，就双方经贸、科技等领域交流进行协商。

　　第二，以投资带动贸易成长。欧盟是台湾最大外资来源地，也是台湾第5大贸易伙伴，台湾则是欧盟在亚洲第7大贸易伙伴。2016年1—10月，双方贸易总额超过466亿美元，较去年同期增长4.36%。台欧贸易不断升温，重要原因之一是双方投资额度不断拉高。至2016年9月，欧盟对台湾累计投资金额超过411亿美元。台湾也不断增加在欧洲投资。为了给双方投资起到保驾护航作用，台欧还正在努力争取签署“双边投资协定”。7月5日，欧洲议会通过“贸易及投资政策文件”决议案，要求欧盟执委会立即与台湾启动投资协议谈判。

　　第三，为“青年交流”提供制度化保障。除了与欧洲政要互动之外，台湾当局还双轨并进，竭力强化与欧洲民间互动，重心则在青年一代。3月，与德国签署协议，将双方青年度假打工计划年度名额由300名提升至500名；4月，与捷克正式实施《台捷青年度假打工备忘录》；9月，与斯洛伐克签署《青年度假打工备忘录》；10月底，与比利时签署《青年度假打工计划》；11月，与英国签署“青年交流计划”，台湾获准每年选派1000名青年赴英国交流。

　　结语

　　两岸关系是台湾对外关系的基础，只有优先处理好两岸关系，才能够为台湾对外关系争取到更大空间。从历史上看，陈水扁时期，两岸关系动荡不安，台湾对外关系也随之不断被边缘化；马英九时期，两岸政治互信不断强化，台湾对外关系也获得了新的生机。现在蔡英文在两岸政策上进无意愿，退无章程，正在陈水扁对撞的老路上渐行渐远，未来若不及时从根本上调整两岸政策，2017年的台湾对外关系恐将更加严峻。