蔡英文当局图谋进一步强化与南太“友邦”的关系

　　蔡英文上台后，在对外关系上一直危机不断，不但无法继续参与世界卫生大会(WHA)、国际民航组织(ICAO)等重要国际组织，而且圣多美与普林西北、巴拿马等相继与台湾“断交”，进一步加剧了蔡英文的执政危机。为避免危机进一步恶化，蔡英文不惜抛出重金，加大对“邦交国”金援力度，而南太平洋6个岛国则是蔡英文极力拉拢的重点对象。未来一段时间，蔡英文将会奔赴南太岛国“出访”，进一步巩固与南太国家“邦谊”。但随着国际社会对于“一中原则”的认识逐渐深化，以及南太岛国对于中国大陆的向心力日益加强，未来台湾当局与南太岛国的关系很难继续维系。

　　一、主要动作

　　目前台湾仅剩下20个所谓“邦交国”，创历史最低记录，而南太地区的“邦交国”就占据三分之一左右，共有6个，分别为帕劳、马绍尔群岛、基里巴斯、瑙鲁、所罗门群岛和图瓦卢。显然，南太是台湾“邦交国”的重镇和主战场。目前蔡英文正积极酝酿上台后的第三次“出访”，目的地就是南太地区，其对南太“邦交国”的重视程度可见一斑。除了实地“出访”之外，蔡英文还将通过政治、经济、文化等多种手段，继续“固邦护盘”，全力强化与南太6个“邦交国”的关系。

　　第一，重启金援外交，“以金钱换友谊”。李登辉、陈水扁时期，台湾当局大力奉行“金援外交”，直接向南太“邦交国”政要撒钱。马英九上台后，则基本上摒弃了“金援外交”，主要是通过设置工程项目等方式对“邦交国”展开援助，称之为“正义外交”。蔡英文上台后，则完全放弃马英九的做法，重启李登辉、陈水扁时期的金援外交，对南太“邦交国”进行高额援助，因为这种做法效率更快，效果也会更加明显。

　　第二，强化与南太“邦交国”高层互动。南太地区是台湾历任领导人出访次数最多的地区之一，其目的就是为了强化与南太“邦交国”的高层互信。事实上，近20年来，台湾历任领导人都曾经遍访过台湾在南太的所有“邦交国”，无一遗漏。仅以帕劳为例，陈水扁就于2005年1月、2006年9月两次访问，马英九也曾于2010年3月访问。

　　蔡英文上台后也会延续这一惯例，继续深入开展对于南太“邦交国”的访问。除了主动赴南太“邦交国”进行两次访问之外，蔡英文还积极邀请这些“邦交国”的高层官员访问台湾。2016年5月20日蔡英文就职当日，就邀请了南太6个“邦交国”元首集体出席，包括马绍尔共和国总统海妮、帕劳共和国总统雷蒙杰索、瑙鲁共和国总统瓦卡、图瓦卢总理索本嘉、基里巴斯共和国总统马茂，以及所罗门群岛总督卡布依等。其中，为表达对蔡英文就任的“高度重视”，更根本的目的则是从蔡英文当局捞取更多实质好处，马绍尔共和国总统海妮在5月17日就提前到达台湾，成为“抢头香”的人。

　　第三，建立机制化合作方式。签署协议一直是台湾当局巩固和深化与南太“邦交国”关系、推动建立机制化平台的重要手段之一。仅以马绍尔群岛为例，蔡英文上台之前，台湾就已经与马绍尔群岛签订多项协议，如1999年的《农业技术合作协定》《空运服务合作协定》《投资促进暨保护协定》，2003年的《国际合作发展基金会志工之协定》，2004年的《卫生合作协定》，2006年的《洗钱情报交换合作协定》，2011年的《引渡条约》等。蔡英文上台之后，妄想进一步强化与马绍尔群岛的关系。2016年8月，蔡英文当局与马绍尔群岛签署“渔业协定”，标志着“双方未来可就提升海洋渔业投资、渔获运销、联合渔业养护及打击非法、未报告及不受规范渔业活动等各面向进行合作”，岛内舆论认为，这“对于增进与太平洋友邦国家实质交流与合作关系，以及进一步落实国际相关渔业规范皆有重要意义”。

　　第四，通过经贸往来、文化交流等方式强化与南太“邦交国”的民间互动。除了高层互访和直接对南太“邦交国”进行项目援助之外，蔡英文还有意通过经贸往来与文化交流等方式进一步扩大与南太“邦交国”的关系范围，加深这些国家对于台湾的依赖性。如蔡英文上台后，指派曾永光担任“驻帕劳大使”。曾永光曾担任台湾“国际合作及经济事务司司长”，是外事部门具有经贸谈判资历的重要人才。在其任命的仪式上，台湾外事部门负责人李大维就称，“曾永光长期推动经贸外交”，“希望未来可以继续协助台湾企业拓展海外商机”。未来曾永光极有可能继续发挥自己的专业优势，推动台湾与帕劳的经贸关系进一步密切。

　　二、核心意图

　　南太“邦交国”在台湾整个对外关系布局中扮演着颇为关键的角色，因而台湾历任领导人都高度重视发展与南太“邦交国”的关系，蔡英文也同样如此。事实上，在竞选期间，蔡英文就密集拜会过多个南太国家驻台湾代表处。2016年，在民进党举行建党29周年“外交使节会”上，蔡英文还专门邀请南太6个“邦交国”的“驻台使节”与会，并向他们特别强调要建立与“邦交国”的永续伙伴关系，未来将透过台湾当局、企业投资与民间团体的相互合作，共同深化与“邦交国”的友谊。蔡英文之所以如此重视南太“邦交国”，主要着眼点有：

　　首先，制造台湾是“独立政治实体”的假象。出于顽固的“台独”意识形态理念，蔡英文始终拒不承认“九二共识”，拒不放弃“台独”党纲，一度还宣称台湾为“独立政治实体”，既然如此，就需要有国际社会的认可和接受，否则就会陷入自说自话和自欺欺人的尴尬困境。而“邦交国”数量的多少则是衡量国际社会认可度的一个关键指标，因而为了维持台湾为“独立政治实体”这一假象，蔡英文自然需要维持住与南太“邦交国”的关系现状。如果南太“邦交国”纷纷与台湾“断交”，那么台湾为“独立政治实体”的幻影将被彻底戳破。

　　其次，利用“邦交国”增加台湾在国际社会的能见度。长期以来，南太“邦交国”在“台湾入联”提案中，扮演了举足轻重的角色。近年来，虽然台湾放弃“入联”企图，但开始转向参与更具实质意义的国际或区域组织，如“世界卫生大会”“国际民航组织”“联合国气候变化框架公约”等。而在这一过程中，南太“邦交国”都积极为台湾站台拉票，是重要的支持者和发声者，为台湾增加在国际社会的能见度提供了实质性支持。例如，2016年联合国总辩论中，共有13个台湾所谓“邦交国”致函联合国秘书长潘基文，要求支持台湾参与相关国际组织，其中就包括帕劳等多个南太“邦交国”。蔡英文要想挽留住这种支持台湾的声音，就必须有效巩固住与这些“邦交国”的关系，否则将会失去依托和支撑。南太“邦交国”对于蔡英文当局的“需求”自然也了然于心，为了从台湾获得更多实质利益，自然也愿意通过姿态性宣示来迎合蔡英文当局。如2017年5月23日，帕劳卫生部部长罗伯兹在参加世界卫生大会时就称，“健康是基本人权”，“台湾拥有世界顶尖的医疗技术，没理由不能参加世界卫生大会，政治议题不应该介入世界卫生大会”。

　　第三，为过境美国关岛、强化对美关系寻找借口。强化对美关系一直是台湾当局对外关系的重中之重，蔡英文也不例外。由于台美早在1978年就已经“断交”，为了提升对美关系，台湾当局不得不通过各种方式和途径向美靠拢，在访问其他国家和地区时借道美国便是其首要选择。2006年陈水扁“出访”瑙鲁等国时，就曾过境美国关岛。2010年马英九“出访”所罗门群岛和基里巴斯时，也曾过境关岛。未来蔡英文势必会故伎重施，同样以“出访”为由，刻意过境关岛，趁机来强化与美国的实质关系。

　　三、未来走向

　　马英九执政时期，台湾当局在维持与南太“邦交国”关系方面取得了一定成效，不但历经多种考验，成功保持了南太“邦交国”的总体数量，而且与部分“邦交国”关系呈现进一步深化态势。尽管如此，整体来看，目前台湾与南太“邦交国”的关系已经相当脆弱，未来有可能会出现一些新变化，甚至有可能爆发新一轮“断交”潮。未来几年，这种困境将会表现得更加突出，主要原因有：

　　首先，南太“邦交国”对台湾的离心力日益增强，对中国大陆的向心力却与日俱增。目前中国大陆在南太平洋地区推行的是整体合作机制，相继搭建了“中国—太平洋岛国论坛”“中国—太平洋岛国经济发展合作论坛”等多个平台，合作对象不但包括建交国，也包括未建交国(即台湾所谓“邦交国”)。整体来看，台湾在南太地区的6个“邦交国”虽然与中国大陆没有正式外交往来，但这些国家与中国大陆之间的经济贸易和人员交流却颇为密切，连马英九自己都坦承，“这些国家与中国大陆的贸易，往往是与台湾的十倍、二十倍”，“台湾根本不可能在这方面跟大陆竞争”。由于中国大陆和这些未建交国的贸易往来日趋密切，双方自然需要通过正式的外交关系来进行巩固和深化。也就是说台湾在南太的这些“邦交国”已经对中国大陆产生了较强的向心力，的确存在着“弃台就陆”的可能性和必要性。例如，观光旅游一直是帕劳经济发展的重要来源，2016年共有16万名外籍旅客到访帕劳，其中半数以上来自中国大陆。但今年以来中国大陆到帕劳的游客锐减，这对于主要靠旅游发展经济的帕劳而言，具有重大冲击。国民党台北市议员徐世勋就透露，未来不排除帕劳为发展自身经济考虑，选择与台湾“断交”，而与大陆建交。

　　其次，台湾与南太“邦交国”的互信基础正在逐步瓦解。虽然台湾与南太“邦交国”关系历史颇为久远，但部分国家是“二度建交”的“不稳定友邦”，如瑙鲁等国，双方互信基础本来就薄弱。即使是那些长期的“邦交国”，目前台湾与这些国家的关系也正在呈现脆弱化态势，彼此之间的互信基础开始逐步流失。例如，台湾曾经为南太“邦交国”提供大量贷款，但这些国家却久赖不还，让台湾当局对其信任感大幅下降。另外，台湾当局对于南太“邦交国”的重要期望之一就是希望这些国家能够支持台湾参与国际组织，提升台湾国际能见度。但这些国家的表现却让台湾深感不满。例如，在2016年联合国大会总辩论中，共有8个台湾“友邦”拒绝为台湾发声，其中就包括部分南太“邦交国”。在2017年台湾参与世界卫生大会议题上，台湾当时21个“友邦”中仅有11个为台湾“站台发声”，而其他10个其中包括多个南太“友邦”都刻意保持沉默。

　　第三，台湾当局对南太“邦交国”的经营策略难以为继。李登辉、陈水扁时期，台湾主要实行“金元外交”，也称“支票外交”。李登辉时期，曾利用自己担任国民党主席的优势，指示国民党党营事业部的“中投”集团到帕劳投资4500多万美元建造饭店，1998年竣工后营运连年亏损，但台湾却因此在1999年与帕劳“建交”。从某种意义上来说，帕劳之所以能够与台湾“建交”，基本上是靠台湾花钱买来的。陈水扁2006年还曾专门搭乘专机到帕劳访问。马英九虽然声称将停止“金元外交”，改为“活路外交”。但实际上南太“邦交国”对台湾还是予取予求，台湾也只能被迫忍受。也正是由于这种原因，台湾才有媒体以“马英九出访，钞票铺‘活路’”为标题发文，嘲讽马英九的所谓“活路外交”在本质上仍然是“金元外交”。蔡英文上台后，也别无选择，只能延续“金援外交”，但在目前岛内财政吃紧、对外金援数额逐年下降的情况下，台湾还能有多大的经济实力继续对“邦交国”进行金钱援助，则让人怀疑。事实上，也正是由于财政吃紧，2016年7月，蔡英文当局宣布将分别暂停驻沙特阿拉伯吉达、美国关岛与挪威三个“代表处”的运作，其业务分别转由驻沙特利雅得、帕劳和瑞典的“代表处”兼辖。这一信息一方面透露出，未来台湾驻帕劳代表处的功能将会更加强大，除了负责与帕劳的关系之外，还会负责与关岛的事情，但另一方面更透露出，台湾的“外交收缩”实在是迫不得已，已经到了捉襟见肘的地步，因而不得不以“闭馆”来减少开支。

　　台湾维持与南太“邦交国”关系的另外一个重要手段就是强化双方经贸往来，通过经济“捆绑”来减少这些国家与台湾“断交”的意愿。但2016年台湾与南太“邦交国”贸易额明显回落，根据最新数据显示，2016年台湾与基里巴斯贸易总额相较2015年约减少71%、出口约减少70.52%、进口约减少97.45%；2016年台湾与瑙鲁贸易总额相较2015年约减少95.36%、出口约减少96.94%；2016年台湾与马绍尔群岛贸易总额相较2015年约减少17.48%、出口约减少12.86%、进口约减少68.95%。

　　显然，对于台湾而言，利用经济磁吸来减缓政治“断交”这种做法现在也已经不可能达到效果。此外，由于南太很多国家存在着人口过少、市场狭小、劳动力素质不高、市场不稳定等因素，如帕劳仅有2万人左右，瑙鲁则仅有1万人左右，很多台湾企业不愿到南太投资。也正是由于这种原因，虽然蔡英文为落实所谓“新南向政策”，多次呼吁台湾企业到南太投资，但真正附和响应者寥寥无几，即使有去投资的企业，也多是台湾公营企业，是在蔡英文当局行政命令下被迫去投资的。

　　由于上述种种困境，目前台湾与南太“邦交国”关系已经出现了难以为继、濒临崩解的先兆。马英九执政时期，台湾之所以能够维持住既有的南太“邦交国”数量，主要是因为两岸具有一定的互信基础。2008年以来，两岸逐渐进入大交流、大合作、大发展的新阶段，两岸政治互信逐步深化，两岸在对外关系领域也达成了较好的默契，基本上做到了从“零和”走向“双赢”。蔡英文如果继续拒绝放弃“台独”党纲，拒绝接受以“一个中国”原则为基础的“九二共识”，继续延续陈水扁时期的“台独冲撞路线”，那么两岸在对外关系领域的博弈有可能会再次上演，届时台湾与南太“邦交国”的关系也将危机重重。2015年10月7日，台湾“国安局局长”杨国强答复民意代表质询时曾说，如果两岸关系发生变化，“邦交国”应该是80%以上可能会出问题。若据此说法，台湾现有的20个“邦交国”中，有16个以上的“邦交国”可能出问题，其中自然也会包括6个南太地区“邦交国”。

　　四、结语

　　台湾与南太“友邦”的关系只是台湾整体对外关系的一个环节而已，过往历史经验证明，两岸关系是台湾对外关系的基石，没有良好的两岸关系作为基础，台湾对外关系只会逐渐萎缩，台湾与南太“友邦”的关系也将岌岌可危。陈水扁执政时期，“邦交国”数量直线下滑，重要国际组织被拒之门外，都是鲜活的经验事实。与之形成鲜明对比的是，马英九执政时期，台湾当局明确接受“九二共识”，台湾对外关系也获得较大转圜空间，不但重新参加了离开多年的世界卫生大会、国际民航组织等重要国际组织，台湾参与亚太经济合作组织(APEC)峰会的层级也有大幅提升，“邦交国”数量也基本得以维持。目前台湾对外关系包括与南太“邦交国”的关系，正处于新的十字路口，未来是继续沿着陈水扁时期的老路一往无前，将危机死守到底，还是重新回到马英九时期的康庄大道，由危机变为转机，端看蔡英文的政治智慧了。