浅析台湾少数民族政治权利发展及其实质

　　国民党败退台湾后，出于加强社会治理的需要，对少数民族身份进行了认定并给予一定的政治权利。及至台湾地区“解严”后，李登辉、陈水扁等极力鼓吹多元化政治精神与文化思维，图谋在岛内建构以“台湾民族”为基础的新“国家认同”，以此溶蚀“两蒋时代”在台湾四十余年苦心孤诣所倡导的中华民族认同。同时，随着选举政治的展开，拉拢和争取少数民族选票的需要开始变得迫切起来。相应地，台湾少数民族权利保障成为越来越具有炒作价值的议题而进入台湾社会及政治生活。

　　台湾少数民族政治权利发展大致情况

　　以目前通行准则看，台湾少数民族政治权力内容相当丰富，举凡制度权、司法权、交流权、行政权、参与权、决策权、受援权、和平权、咨商同意权等，均是重要内容。就台湾少数民族政治权利实质看，最为重要者为族别认定增加和相应政治权利扩大，相应地，台湾少数民族在政坛的地位也开始有所提升。

　　族群识别与认定是少数民族获得政治权利的重要前提。台湾少数民族政治权利和社会地位的变化与族群识别与认定密切相关，只有得到台湾各级行政机构承认和认定才能享有相应权利地位。台湾光复初期，台湾当局在依据日本民族学家移川子之藏的族群识别分类标准所认定的9个族群基础之上，又重新建构了台湾少数民族族群识别与认定程序。新族群识别与认定程序，主要是台湾少数民族内部族群向行政部门“原住民族委员会”提出申请，“原住民族委员会”组织人员进行考证研究，如能满足族群核定之标准，就可以获得台湾当局认定。

　　因为与政治权利密切相关，台湾少数民族中的部分族群比较热衷于向台湾行政当局申报，以求成为“新族”。针对这种情况，台湾当局采用区分认定级别方法，将族群认定层次区分为乡镇、县市和“行政院”等几个级别。易言之，并非任何族群都能够得到台湾当局“行政院”级别的认可，某些族群甚至只能够得到乡级层次行政机构认可，如2013年花莲县富里乡认定的乡镇级别少数民族——大武垅族。有部分族群则得到县市行政机构认定，如2005年由台南县政府所认定的西拉雅族。截至目前，台湾岛内大致有阿美族、排湾族、泰雅族、布农族、卑南族、鲁凯族、邹族、赛夏族、达悟族、邵族、噶玛兰族、太鲁阁族、撒奇莱雅族、赛德克族、拉阿鲁哇族、卡那卡那富族等16个族群得到台湾当局认定。

　　台湾少数民族族群名称得到台湾当局认定和核准后，相应地会取得一定政治社会地位。这种地位主要表现为，进入行政机构与民意机关等政治系统行使族群政治权利。台湾当局从实现治理的需要出发，从以前的“国大代表”到现在的“立法委员”，以及地方县市议员，都给予台湾少数民族特殊的名额保障。

　　虽然新族不断增加，但台湾少数民族民意代表席位却基本稳定，李登辉、陈水扁任期内大致保持8席，“山地选区”和“平地选区”各4席；马英九任内台湾少数民族民意代表席位减为6席，“山地选区”和“平地选区”各3席。在县市议员选举层面，2002年台湾少数民族县市议员总席次57名，其中，台北、高雄这两个大台湾少数民族选区共2席，“平地选区”有25席保障名额，“山地选区”有30席保障名额。2005年台湾地方县市议员“平地选区”席次增加2名保障名额，达27席，而“山地选区”保障名额减少1席，为29席。2006年高雄、台北保障名额共2席。2009年县市议员台湾少数民族保障名额又回到25席，“山地选区”保障名额又减少4席，共25席。

　　虽然民意机构中席位增加有限，但台湾政治人物“重视”少数民族的姿态却越来越高调，较早高调表达关注的是李登辉。1994年，李登辉在台湾“文建会”举办的台湾少数民族文化会议中，首次称呼“山胞”为“原住民”。1999年陈水扁竞选台湾地区领导人期间，与台湾少数民族签订“原住民族与台湾新政府新的伙伴关系”协议，并将“台湾少数民族自治”议题，作为民进党竞选重要诉求之一。陈水扁成功当选后，与台湾少数民族签订“原住民族与台湾政府新的伙伴关系再肯认协定”，民进党当局随即通过台湾史上第六次“修宪”，正式承认台湾少数民族的民族权利，并保障台湾少数民族的语言文化权与政治参与权。2016年8月，蔡英文代表历届台湾当局向台湾少数民族道歉，并把这天确定为“原住民族日”。

　　在政治人物高调重视的姿态下，台湾少数民族政治权利保障相关规制逐步建立起来。1991年，台湾当局“修宪”把保障台湾少数民族政治权利条款写进“宪法”。1994年，台湾当局在“宪法”增修条文中，以“原住民”取代流行已久的“山胞”，并随后把“原住民族”名称写进“宪法”条文中，从“法理”上表明了台湾少数民族不再是传统意义上的“边疆民族”。在随后几年中，岛内相继通过了“原住民族发展方案”“原住民族身份法”“原住民民族识别认定方法”“原住民族自治法草案”和“原住民族基本法”等，一系列旨在保障台湾少数民族政治权利的“法律法规”。

　　台湾少数民族政治权利发展的局限性

　　台湾当局对少数民族在政治参与权、对外交流权、法律保障权和族别认定权等政治权利方面均给予特别制度性的保障。表面上看，这些制度性措施在一定程度上保障了台湾少数民族政治权利，但实质上台湾当局对少数民族政治权利保障的实施效果很不理想，具体而言主要表现为政治人物的政治宣示大于实际行动，以及不同族群间政治资源分配不均。

　　1990年代的台湾，政治生态发生显著变化，政治转型加速并由此引发政治利益集团之间力量结构的调整，这一系统性变化导致台湾少数民族受到岛内各政党“重视”。因此，岛内朝野政党均鼓吹要贯彻多元文化主义的治理思维，提倡多元文化发展，促进台湾少数民族实行部落自治。1999年，陈水扁在竞选台湾地区领导人时，提出少数民族享有自然主权，并推动少数民族在岛内的自治权利。然而纵观陈水扁任内，未能很好地落实其在选前和选后对少数民族的承诺。不仅如此，反而出现了少数民族政治权利因治理结构调整被侵蚀的现象。2010年，因台南、台中等县市分别合并成为“直辖市”，原有县市辖区内具有民族意味的“山地乡”也改制为市辖区，依据台湾“地方制度法”规定，市辖区并非地方自治团体，因此合并后的“山地乡”亦无法保持自治权利。显然，台湾当局给予台湾少数民族的制度性保障，与其鼓吹的“实现台湾少数民族传统部落自治精神”口号有很大出入。

　　台湾少数民族内部政治资源分配不均。台湾当局给予台湾少数民族的政治资源，主要在于民意代表机构名额的保障。然而就目前看，台湾少数民族在立法机构席位基本保持在6席左右，而岛内获行政部门认定的族群有16个，平均每个族群不到一个席位。那些人数较多的族群势必更有机会获取民意代表名额保障。相关报告显示，在台湾大多数民意代表选举中，民意代表保障名额大多由人口数量大的阿美族、泰雅族和排湾族所垄断，而像邵族、卡那卡那富族和撒奇莱雅族等人数较少族群，很难有机会获取民意代表名额保障。这种政治资源在族群内部分配不均之现象，自然对部分族群的政治权利发展造成阻碍。族群内部为了争取有限政治资源彼此竞争，则造成族群之间不和谐。台湾当局这种“分而治之”的利益分配原则，从根本上说与其鼓吹的族群平等、和谐发展主张是相违背的。

　　此外，台湾少数民族选区划分未能适应社会形势发展，也会造成族群内部资源分配不平衡。目前，岛内台湾少数民族选区划分为“山地选区”和“平地选区”。这种选区划分方式的初衷，是要给予当时处于政治边缘地位与经济贫穷状态的“山地同胞”较稳定的保障。随着岛内社会形势变迁，有相当一部分“山地同胞”涌入台北、新北等大都市，并定居下来。这样就造成山地少数民族族群人口流失较为严重，原先的选区划分规则却没有适应这种变化，山地少数民族政治权利保障问题越来越突出。

　　1990年代以来台湾少数民族政治权利发展之实质

　　台湾少数民族在岛内处于政治边缘，“解严”之前台湾当局出于治理需要，希望把台湾少数民族尽快纳入政治系统进行管理，因此采取若干措施，在政治权利层面给予一定保障。然而“解严”之后，台湾当局对少数民族政治权利的关注已经超越了“治理”层次，被赋予更多政治内容。从台湾少数民族政治权利发展脉络看，台湾当局关注少数民族政治权利发展，一方面争取少数民族选票并营造族群融合氛围，另一方面利用少数民族这一符号，为其建构“原住民史观”和“台湾民族主义”政治话语体系服务。

　　台湾少数民族是最先居住于岛内之族群，其余族群基本是明清以后从闽粤移民至台湾的，这种先后顺序被“台独”分子所利用，即后移民台湾的被称为外来者，这就构成了“台独”分子话语体系中的“原住民史观”。因此，“原住民史观”亦成为本土“台独”思潮的来源和重要基础。

　　1994年，李登辉以台湾当局领导人身份首次把“山胞”称呼为“原住民”之后，台湾少数民族议题持续普遍地受到岛内政治人物关注，特别是“台独”势力关注。陈水扁当选台湾地区领导人后，声称要把台湾当局与台湾少数民族建为准“国与国”关系。然而历史最终证明，陈水扁只是给台湾少数民族画了一个可望而不可及的空中楼阁而已。2016年12月，台湾当局推动成立行政部门“原住民族转型正义委员会”，并于次年成立鲁凯族“议会”，民进党当局以提升台湾少数民族政治权利作掩护，真实目的在于以蔡英文为首的“台独”分子试图塑造台湾少数民族“民意”，一方面削减国民党在少数民族中的影响，另一方面则借此建构“原住民史观”，从而与中华民族史观进行切割。

　　“台独”分子操弄台湾少数民族民意，重建“原住民史观”的目的，自然是要为其建构“台湾民族”论述服务。“台湾民族”论述建构肇端于李登辉执政时期。1990年代，台湾当局有意识地开始建构“台湾民族”论述，李登辉声称，“台湾是移民社会，除了最早期的原住民同胞，大家都是从中国大陆迁移而来，来台的先后虽然有别，但生于这块土地，长于这块土地，台湾早就灌溉着几代人共同的汗水与心血，成为血肉相连的生命的共同体”。此后，“台独”势力和民进党逐步建构起“爱乡土”“台湾优先”话语体系，把“爱台湾”与“对抗中国大陆打压”结合起来，逐步形成了“台湾民族”论述系统。在这个过程中，“台独”势力将台湾少数民族认定为在血缘与文化上与汉族具有差异的现实存在，并试图以这种差异为中介完成“台湾民族”论述的建构。

　　在岛内“台独”势力的话语体系中，通过台湾当局所识别和认定的16个族群就是16个民族，“台独”势力以此鼓吹台湾也是“多民族国家”。而除了在光复初所认定的9族之外，其他台湾少数民族大部分族群识别和认定在陈水扁任期内完成。蔡英文上台后更加变本加厉。2016年8月1日，蔡英文代表历届台湾当局向台湾少数民族道歉，并把这天确定为“原住民族日”。台湾世新大学副教授戚嘉林在接受访问时表示,蔡英文提到的重建“原民史观”,是用来对抗“汉人史观”的工具,这是一套比李登辉“外来政权史观”更升级,欲与中国论述脱钩以建立“台湾主体性”的分离主义史观。以此观之，民进党当局所谓尊重少数民族、推动少数民族政治权利保护的幌子下建构“原住民史观”之目的已经昭然若揭。