台湾“公投”新动向及其可能的影响

　　2017年12月，台湾立法机构三读通过的“公民投票法”(简称“公投法”)部分条文修正案，虽将“修宪”“领土变更”等议题排除在“公投”项目之外，但仍为岛内“独”派势力操作“台独公投”留下空间。而“公投”发动及通过门槛的大幅降低，亦使借“公投”进行政治动员成为岛内政党、社会团体常态化的行为，台湾社会撕裂、政局动荡的可能性随之增加。

　　一、“公投”是“台独”势力的“神主牌”

　　20世纪80年代，台湾受全球第三波民主化浪潮影响，政治体制加速转型，所谓“住民自决运动”“宪政改革运动”以及环境保护运动，趁势成为“公投”主要载体。特别是在“台独”势力的刻意操弄下，“公投”成为“独”派以“民意”“民主”为旗号，鼓吹“台独”主张，实施“台独”阴谋的重要手段。

　　(一)“台独”势力以“公投”之名遂行分裂图谋

　　一是以“住民自决公投”寻求所谓台湾“主权独立”。1988年，民进党通过“主权独立决议文”，称“台湾国际地位之变更需经台全体住民自决同意”。1991年，民进党通过林浊水、陈水扁建议修正的“台独”党纲，主张以“公投”作为“台湾独立”的法理依据。1999年，民进党通过效力等同于党纲的“台湾前途决议文”，称“台湾已是主权独立国家”，“任何更动现状的主张须由台全体住民公投决定”。

　　二是以“公投制宪”为“法理台独”开道。1988年，民进党人士吴淑珍提出“公投制宪”主张。1989年，“台湾独立建国联盟总本部主席”许世楷发表“台湾共和国宪法草案”，主张以“公投”制定、修改“宪法”。1991年，“台湾人民制宪会议”通过“台湾宪法草案”，称“制宪”“修宪”皆应“公投”复决。2004年8月，陈水扁当局提出“国会改革修宪案”，废除“国大”，将“修宪复决权”交由民众直接行使。2005年，“任务型国代”依民众选举投票结果代行“修宪复决权”，确立了“修宪”须经民众复决的制度设计，为“台独”势力“公投制宪”，推进“法理台独”预留“后门”。

　　三是以“核四公投”等议题型塑“台湾主体意识”。民进党成立后，惯以环保议题抗衡国民党，“核四公投”即是一例。通过一系列政治宣传，“核四公投”成为民进党煽动民众反抗国民党、同台湾当局抢夺政治资源的工具。“核四公投”等环保运动亦质变为民进党鼓吹“台湾主体意识”“台湾生命共同体”的政治舞台。

　　(二)“独”派极力要求修改“公投法”

　　台湾自2004年起实施的“公投法”，因对“公投”提案发动、表决等限制较多，一直被反对人士称为“鸟笼公投法”。蔡英文上台执政后，前民进党主席林义雄、“时代力量”等极力要求台湾当局修改“公投法”。

　　2017年4月，林义雄等人在民进党中央党部前发动为期16天的“接力绝食”行动，“台湾社”等“独”派团体表态声援，“时代力量”党团要求民进党于“5·20”前通过“公投法”“修法”。面对“独”派联手施压，蔡英文称“会在2017年底之前完成立法”，首度明确对“公投法”“修法”做出公开表态。2017年12月，台湾立法机构三读通过“公投法”部分条文修正案，大幅降低“公投”门槛。新版“公投法”规定，台湾民众年满18岁，除受监护宣告尚未撤销者外，即有“公投权”；废除“公民投票审议委员会”，认定“公投”主管机关为“中央选举委员会”；“公投”发起门槛从提案时最近一次大选选举人总数的千分之五，降至万分之一；联署门槛从5%降到1.5%；通过门槛从选举人总数二分之一降为四分之一，且有效同意票超过不同意票即为通过。

　　二、新“公投法”实施后岛内“公投”动向与特点

　　(一)“公投”议题基本类型

　　新版“公投法”于2018年1月正式上路后，在野党及社会团体争相就攸关其利益的议题展开舆论造势与联署行动。截至7月10日，岛内各界共提出37项“公投”案，涉及统“独”、劳工、环保等议题。

　　一是公开交锋的统“独”提案。现行“公投法”虽不适用“修宪”“领土变更”等敏感议题，但“独”派势力却通过“打擦边球”方式变相推动“台独公投”：岛内深绿团体联手前奥运选手纪政发起“奥运正名公投”；民进党也通过地方党务系统协助“公民团体”提出“禁止公开展示及悬挂五星旗等旗帜”等“公投”。针对“独”派借“公投”切割台湾与祖国大陆联系的做法，“中华传统文化儒释道教育学会”荣誉理事长林正道提案，“将台湾作为实验中华传统文化的世界前瞻中心”；国民党高雄市议员黄柏霖要求废止“去中国化”的“12年国教历史课纲”。

　　二是纠正蔡英文当局执政乱象的议题。民进党上台后改革跑调走偏，在野党、社团通过发起“公投”对此表达不满。其一，反对蔡英文当局的劳工政策。台湾“国际劳工协会”研究员陈素香提案“废止‘劳动基准法’第32条之1条文，修正第24条等条文”。“反教育商品化联盟”成员谢毅弘要求“制定‘国定假日法’”。社民党召集人范云提案“回复原‘劳基法’”。“时代力量”发起“废止‘劳基法’相关条文之修正”“制订‘最低工资法’”等两项“公投”。其二，剑指当局“司法改革”。马英九推动“反妨害司法公正公投”。台湾大学政治系教授张亚中提出“废止‘促进转型正义条例’公投”。其三，要求停止“年金改革”。前民意代表邱毅提案表示“应废止‘公立学校教职员退休资遣抚恤条例’”。国民党前政策会执行长蔡正元主张“废止‘公务人员退休资遣抚恤条例’”。

　　三是围绕民生问题展开的“公投”。其一，“反空污公投”。国民党籍民意代表曾铭宗提案，“为改善空气污染，当局应将火力发电量占比逐年减少直至低于60%为止”。国民党政策会执行长林德福提案，“停止新建、扩建任何燃煤发电厂或发电机组(含深澳电厂扩建)”。参选台中市市长的国民党民意代表卢秀燕提案，“为减少火力电厂排放细颗粒物对民众健康之危害，应逐年降低火力发电厂发电量”。其二，反对日本核食进口。蓝营民意代表赖士葆提案，“当局不能以开放进口核食为前提，启动对日谈判”。国民党副主席郝龙斌亦发起“反核食公投”，主题为“你是否同意政府开放日本福岛311核灾相关地区，包括福岛与周遭茨城、枥木、群马、千叶等4县市”。其三，要求当局释放政策红利。国民党民意代表张丽善提案，“将麦寮港改成云林国际工商综合港，带动云林农工商渔相关产业发展”。真理大学法律学系副教授吴景钦建议，“2014至2017年超征之税收5000多亿元新台币应还税于民众”。林正道提案“缩减‘国防’支出，用于养老育幼、全民教育、医疗免费”。

　　四是热点社会议题频现。其一，“挺同”“反同”“公投”对撞。强烈反对“同性婚姻合法”等社会运动的民间团体，发起“增订神圣婚姻专法”“‘民法’婚姻规定应限定在一男一女的结合”等4项“公投”。对此，“挺同”群体提案要求，“以‘民法’婚姻章保障同性婚姻关系”，“法律应明定在民众教育各阶段实施涵盖同志教育等课程的性别平等教育”。其二，要求废止“非核”政策。前国民党“国家发展研究院院长”林忠山发起“废止‘非核家园’公投”；台湾“核能流言终结者”创办人黄士修发起“以核养绿公投”，等等。其三，声讨现行选举制度。林正道提案“公职人员、候选人不得互相攻击缺点，应互相赞叹优点”。前行政部门负责人陈冲发起“负数票公投”，要求“选民可用其唯一选票反对某候选人，赞成票扣除反对票后，净赞成票较高者当选”。

　　目前，依据“中选会”公告，“东京奥运正名”“台湾参与国际组织”“反核食”“反妨害司法公正”等近20项“公投案”通过第一阶段审查，这些提案在下一阶段获得28.1745万份联署即可正式成案。另外，陈冲、赖士葆、黄柏霖等人的提案遭“中选会”驳回。

　　(二)“公投”主要特点

　　受台湾地区特殊政治文化与经验的影响，岛内近期展开的“公投”与该制度在世界其他国家、地区的实践相比，呈现以下特点：

　　一是提案爆炸式涌现。在全球范围内运用“公投”裁决政治问题、公共政策最为频繁的瑞士，1980年以来，其公民投票决定的联邦层级议题为235项，平均每年约有9个议题需“公投”表决。反观岛内“公投”现状，短短几个月时间即出现37项“公投”提案，而目前已有近20项提案通过审核，可进行下一阶段联署。“中选会主委”陈英钤坦言，预估年底“九合一”选举可能要与10余项“公投案”合并举办。

　　二是议题聚焦民生问题与公共政策。岛内此前6次全台性“公投”，除第3次与第4次分别涉及“国民党党产”“反贪腐”外，其他4项皆触及两岸关系、统“独”议题。与此相对，民众生活、公共政策则成为岛内现阶段“公投”提案主轴。37项提案中，以改善劳工处境、“同婚”是否合法、“性平教育”能否入校园、核能发电、“反空污”、“反核食”等为主题的“公投”提案占据多数。

　　三是“公投”题目重复率高。台湾“民意基金会”近几次民调显示，国民党、民进党的支持度都只剩两成多，无政党倾向者多达4成，民众对政治现实感到“审美疲劳”。面对这种状况，在野党尝试研拟与民众紧密关联的议题，争夺民意高地，引爆累积多时的改革动能，进而改写政党版图。社会团体也盼挟民意打破政客与官僚对政治资源的垄断，自行掌握政策决定权。因此，劳工政策、“反空污”等热点议题成为政党、社团眼中的“香饽饽”，直接造成不同主体就同一议题重复提案的现象，比如，陈素香、范云、储宁玮、黄国昌等4人均提案废止“劳基法”；曾铭宗、林德福、卢秀燕等3人皆主张“反空污”。

　　四是“公投”发动者趋于多元。在台湾以往的政党政治经验里，国民党、民进党都曾基于选举考虑，以统“独”“公投”激发选民投票意愿，借“讨党产”“反腐败”等议题营造自身进步形象，争取民众支持，政党也因此成为岛内“公投”最主要推手。而当前诸多“公投”提案中，除“反空污”“反核食”等“公投”明显由国民党操盘，“禁挂五星旗公投”有民进党参与外，“反同”“挺同”等多项提案基本上皆是政党色彩淡薄的社会团体在推动。

　　五是蔡英文当局对“公投”提案进展有实质控制权。“公投法”将审议全台“公投”议题是否“合法”，核验联署是否合规的权力交予“中选会”，由于“中选会”受行政部门辖制，蔡英文当局得以根据自身执政利益左右“公投”流程。其一，通过“中选会”拖延对己不利议案的获批时间。国民党发动的“反空污”等提案，直击民进党痛处且极有可能通过并影响选情，“中选会”以“限期补正”等技术性手段进行阻挠，拖延提案通过初审的时间，尽量使国民党在“九合一”选举前无法完成第二阶段联署。对此，在野党不断公开表达不满，迫于舆论压力，“中选会”才在近期陆续放行这些提案。其二，找借口不执行不利于民进党执政的“公投”结果。针对极有可能获得通过的“反核食公投”，蔡英文当局提前放出声音，称该“公投”违反“WTO相关协定”，执行后恐引发贸易争讼，“权责机关在实现‘公投’内容时将面临行政困难”，为拒绝执行“公投”结果埋下伏笔。其三，直接驳回部分“公投”提案。黄柏霖、邱毅、蔡正元、张亚中等人的“公投”提案，直接声讨蔡英文当局“去中国化”“转型正义”“年金改革”等政治立场与政策，均被“中选会”宣布驳回。

　　三、“公投”政治影响评估

　　2018年岛内政局主轴是年底“九合一”选举，与选战同步展开的“公投”活动，不但冲击选情，影响岛内政局，也给两岸关系增添了变数。

　　一是加剧岛内社会动荡。现行“公投法”放大“公投”适用范围，使“反同”“拥核”等高度争议的公共议题成为“公投”选项。借助“公投”，少数极端意见扩散至整个社会，势必扩大台湾社会的分歧、加剧岛内族群撕裂。

　　二是浪费巨大财政资源。由于“公投”提案层出不穷，且重复程度较高，其本身已耗费大量社会资源。而另据“中选会”透露，全台“公投”(单一议题)单独办理约需8.57亿元新台币，与选举合并办理需增加1.45亿元新台币。2014年，岛内“九合一”选举耗费31.57亿元新台币，由于今年年底或有10余项“公投”与选举同办，经费将超过40亿元新台币。

　　三是导致政治体制运转失能。“公投”是在野党反制执政党的利器，当其力挺的法案在立法机构无法通过，或立法机构通过的法案对其不利时，便可通过“公投”推动或否决法案。此外，“公投”议题通过后，依法须在两年内得到落实，当局施政路线很可能被这些议案所骑劫，且不排除会有互相抵触、矛盾的提案同时获得通过，届时台湾当局将左支右绌，台湾政治体制或滑向运转失灵的深渊。

　　四是影响年底“九合一”选情。其一，凸显民进党执政不佳。与年底选举一起举行的“公投”虽不能全部获得通过，但“反空污”“反‘非核家园’”等议题可彰显民进党当局执政的荒腔走板，进而拉低其选情。其二是提升民众投票意愿。若“公投”议题与民众生活息息相关，就能增加部分不想选举但想“公投”民众的投票意愿，加之朝野政党也可利用特定“公投”议题进行政治动员，凝聚基本盘，或争取理念相近的支持者，年底选举原本低迷的投票率有望得到提振。其三，增强候选人曝光率。政党发起“公投”，可借举办联署活动，增进县市长、议员参选人同选民的互动，博取媒体关注与曝光率。

　　五是为两岸关系和平发展埋下隐患。岛内民粹思潮抬头、“公投”门槛下修的交互作用将对两岸关系产生一定负面影响。其一，“台独”势力大肆炒作“台独公投”议题。“公投法”门槛降低后，岛内“独”派声称2018年是“公投元年”，纷纷炮制“台独”话题。4月，民视董事长郭倍宏与李登辉、陈水扁等人筹组“喜乐岛联盟”，主张“独立公投，正名入联”，扬言要在2019年4月6日举行“独立公投”。5月27日，陈水扁要求蔡英文当局在8月底前完成“公投法”再修正，使“变更国土与制定宪法也可以公投”。其二，“独”派团体变相推动“统‘独’公投”。由于现行“公投法”为“公投”发起、通过等设置了宽松的条件，岛内“台独”团体通过推动“奥运正名”等具“去中国化”意味的“公投”，累积民意基础与政治能量，为未来抛出更多“涉主权议题”“公投”做铺垫。其三，“公投”常态化恐形塑岛内民众“共同体意识”。“公投”的一项重要溢出效应就是区分“本我”和“他我”，增加对“我族”的认同，明确与“他族”的区隔。如果岛内频繁举办“公投”活动，哪怕是讨论与两岸关系无关的议题，也很有可能强化岛内民众的“共同体意识”，进一步塑造岛内民众对台湾和祖国大陆是两个社会的认知，割裂与祖国大陆的“两岸一家亲情怀”，为两岸关系增添未知的风险。