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美国将台湾纳入“印太战略”作为中美角力新战场

日期:2019-08-22 09:37 来源:《统一论坛》杂志 作者:曾晓栩

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  美国政府2017年12月发布《国家安全战略报告》将中国定义为“竞争对手”,将对华全面战略竞争确定为国家安全战略最高优先,以贸易战在经济和贸易领域遏制中国经济发展,以“印太战略”从安全领域对中国进行战略制衡。“印太战略”成为中美角力新战场,“台湾牌”作为美国制衡中国重要筹码,美国正不遗余力地把台湾纳入“印太战略”,美台双方就“印太战略”展开高调而又实质化的合作。美国拉台湾加入“印太战略”对中国和平统一将构成新的挑战。

  一、美国将对华全面战略竞争确定为国家安全战略最高优先

  中国与美国的政治制度、经济制度、意识形态和价值观有根本不同,特朗普政府认为中国正在意图主导新的国际秩序,向世界推广“中国模式”,打造一个“去美国化”的新秩序。2017年12月,特朗普政府发布的首份《国家安全战略报告》将中国定义为“竞争对手”,宣称要与中国开展战略竞争,强调中美关系的竞争性。2018年1月,美国国防部发布《国防战略报告》,特朗普政府将竞争置于对华政策最前端和美国国家安全战略顶部,战略竞争已成为美国对华政策指导思想。美国《2019财年国防授权法案》明确指出,“与中国的长期战略竞争是美国的最高优先,为此需要将包括外交、经济、情报、执法及军事等国家权力在内的要素整合起来,以保护和巩固国家安全”。

  随着特朗普政府将中国设定为最主要战略竞争对手,特朗普及其团队对中国进行大肆污蔑和攻击,尤其是2018年10月副总统彭斯针对中国发表负面演讲,为美国实施对华全面竞争战略,在美国国内和国际社会上形塑了反华舆论基础。美国政府和国会联手,共和党和民主党两党一致对华强硬,媒体、智库跟风炒作,美国政治精英在对华态度上表现出高度的非理性的一致。彭斯的演讲主要面向三类听众:美国国内民众、地区国家以及全球伙伴,演讲的目的是为塑造对华敌对态度奠定基础,并为特朗普后续对华政策扫清反对意见。针对美国国内民众,彭斯罗列了中国影响美国公共话语的“例子”,借此使美国民众对中国的态度变得更加强硬。他还严厉警告美国企业,敦促他们不要协助中国的“压迫行为”。针对地区国家和全球伙伴,他指责中国利用“债务陷阱外交”来扩大影响力,他所传达的最重要信息是中国是一个重大威胁,各国应该与美国一道对抗中国。彭斯的演讲向世界传达了特朗普政府决意要遏制中国发展,并采取行动对中国施加压力的信号。

  特朗普政府决策层内部各派对华态度亦逐渐呈现一致性。特朗普执政团队在对华问题上分成四派:以特朗普本人为代表的经济民族主义者,主要关注美国经济利益,注重解决对华贸易逆差问题;以贸易代表莱特希泽为代表的经济现实主义者,担忧中国在经济实力上超过美国,主要目标是阻止中国获得美国的高新技术;以财政部部长姆努钦为代表的经济自由派,重点关注中国的市场,尤其是金融市场的开放;以副总统彭斯、总统国家安全事务顾问博尔顿和新任国防部部长埃斯珀为代表的国家安全鹰派,将国家安全政策视作解决国内外敌人的途径,主要策略是与中国开展战略竞争并遏制中国。各派之间在其他问题上意见分歧众多,但在对华态度上却逐渐形成共识,支持特朗普政府以经济和安全手段“两手硬”的方式,在经济贸易和安全领域对华增大施压,最大限度提升美国国家利益。

  二、美国推动“印太战略”从安全领域对中国进行战略制衡

  如果说特朗普的对华贸易战是试图在经济和贸易领域遏制中国经济的发展势头,那么其“印太战略”就是要在安全领域布局制衡中国。对特朗普而言,经贸战略与安全战略可以相互促进,相辅相成,因此在中美贸易战的背景之下,以“印太战略”制衡中国显得尤其重要。美国“印太战略”的出台,已经深刻影响了整个地区的安全格局。

  (一)“印太战略”的提出与政策化

  2017年美国《国家安全战略》报告指出:“中国寻求在印太区域取代美国,扩展其国家驱动经济模式的范围,并以有利于中国的方式重构该地区秩序。” 在特朗普看来,中国正利用经济和军事影响力挑战美国的领导地位及现存国际秩序。“印太战略”推行的意图十分明确,就是制衡中国的发展。2017年10月18日,美国国务卿蒂勒森访问印度之前,在美国战略与国际研究中心(CSIS)发表题为“下个世纪的美印关系”演讲时首次提出特朗普政府的“印太”概念。11月,特朗普在亚洲之行时又多次提及,美国致力于与其盟友构建“一个自由开放的印太”,自此美国正式开启“印太战略”布局。2017 年12月18日,特朗普政府发布《国家安全战略》报告,再次确认“一个自由开放的印太地区”愿景。“印太”这个词被重复了 12 次,而以前常用的“亚太”却几乎没被提及。“印太”包括从印度西海岸到美国西海岸的广大区域,“印太”处于美国区域战略的优先位置。

  进入2018年后,特朗普政府逐步将“印太”愿景政策化并付诸行动。2018年1月30日,美国国务院负责南亚中亚事务的副助理国务卿丹尼尔·罗森布鲁姆,在孟加拉国际战略研究院发表题为“美国与印太地区”演讲,阐述“印太愿景背后的战略”,以及美国计划如何推进这一战略。这是特朗普政府官员把“印太”概念与地区战略关联起来的首次政策表述。2018 年6月2日,美国国防部部长马蒂斯在新加坡香格里拉安全会议上明确提出“印太战略”,宣称美国将继续留在印太地区,并将在安全、经济与发展方面进行重大投资,以表明美国对盟国与伙伴的承诺。2018 年 5月30日,美国将太平洋司令部正式改名为印太司令部。7月30日,美国国务卿蓬佩奥在美国商会主办的印太商务论坛上提出构建一个自由开放的“印太战略”,并对“自由”“开放”内涵作了说明,“开放”意味着以和平手段解决领土与海洋争端,意味着公平对等的贸易关系、开放的投资环境、透明的协定以及内部关联性的提升。特朗普政府“印太”概念已逐步成型为“印太战略”,其核心在于共同维护一个有利于美国及其盟友、符合美国意志与利益的所谓“自由”“开放”“包容”“法治”的印太秩序。

  (二)“印太战略”三大支柱

  特朗普试图统筹印度洋和太平洋,依靠区域盟友平衡中国日益增强的影响力,并意图提供与中国“一带一路”倡议相竞争的替代方案。美日同盟、美印关系及美日印澳四国集团是特朗普政府“印太战略”三大支柱。

  第一,强化美日同盟,日本是“印太战略”积极推动者。

  日本首相安倍晋三是“印太战略”的最先提出者,也是最为积极活跃的推动者。日本对中国的防范之心与美国相比有过之而无不及。作为中国的邻国,日本受中国发展影响较深,中日之间的领土争议加重了日本对中国的戒备。在美国“印太战略”机制下,日本的“印太战略”以日美同盟为主导,积极构建“印太”海上安全新秩序,配合美国及其主导的“印太秩序”。一方面,拉拢印度对中国发展形成长期战略牵制;另一方面,通过强化与印度、澳大利亚等国的政治、军事关系,以海上安全合作形式,在印度洋、太平洋两洋区域,建立多个以“自由、规则、法治”为基础,拥有共同意识形态的“小联盟”和伙伴关系网,使日本成为“印太”地区仅次于美国的领导力量,维护和拓展日本在该地区的国家利益。在2017年11月6日美日首脑记者会上,安倍晋三指出,“印太地区是拥有世界一半以上人口的发展中心。维持自由开放的海洋秩序是区域和平与繁荣的关键。日美两国已达成共识,为印太的自由开放强化合作”。

  第二,提升美印关系,确认印度作为美国“防务伙伴”的地位。

  在“印太战略”机制中,美国试图借助印度制衡中国不断扩大的影响力。印度对美国的战略重要性上升,为了加重印度的“被中国包围妄想症”,有美国媒体渲染所谓中国围堵印度的“海上珍珠链战略”。印度海军参谋长苏雷什·梅赫塔则回应,“这条串上的每颗珍珠都是中国海军存在链条的一个环节,中国可能控制了世界的能源咽喉”。2017年6月,印度总理莫迪访美,美国积极拉拢印度,不断强调美国与印度是拥有共同民主价值观的天然盟友。双方发表联合声明称美印将加强印太伙伴关系。特朗普再次确认了印度作为美国“防务伙伴”的地位,支持印度成为联合国安理会常任理事国,鼓励印度在阿富汗发挥更大作用。2017年8月,美印宣布将建立外交部部长和国防部部长参加的“2+2”对话机制,提升两国战略磋商级别。美国已把印度列为一个主要国防合作伙伴,并为向印度销售尖端武器系统和分享技术铺平了道路。“印太战略”成功的关键一环是印度的战略走向。美国及其盟友都一直鼓动印度在“印太”安全格局中发挥制衡中国的“急先锋”作用。但是印度作为不结盟运动的创始国,对“印太战略”的呼应态度暧昧。印度不排除选择“软制衡”战略,即积极与美日澳进行安全方面的合作,但又不结盟,在中美之间两面逢源,获得更多战略好处和优势。对印度摇摆的态度,特朗普很不满意,2019年6月宣布取消对印最惠国待遇,对印度进行施压,企图让莫迪乖乖合作。

  第三,推动美日印澳四国集团(Quad),建立菱形区域安全架构。

  为了实现“自由开放的印太”,日本一直积极配合美国。2017年9月安倍晋三访问印度,日印发表《致力于自由开放繁荣的印太》联合声明,双方就推进美国和印度两国海军及日本海上自卫队三国联合训练达成协议。安倍晋三利用中印洞朗边境对峙事件刚结束的时机积极拉拢印度,试图借助印度制衡中国。2017年10月25日,日本外务大臣河野太郎提议美国、印度、澳大利亚进行首脑级别战略对话,以亚洲的南海经印度洋至非洲这一地带为中心,由四国共同推动自由贸易、基础设施投资以及防卫合作。2017年11月12日,在日本的积极协助下,美日印澳四国外交官举行近十年来首次“四方会谈”。白宫把特朗普推动四国集团的努力列为特朗普执政第一年在外交方面的一大政绩。在美日两国主导下,四国达成共识决定共同合作以建立一个“自由、开放、繁荣和包容的印太区域”。通过强化四国集团,美国企图打造以美国为主导,以日本为东部支点,以印度为西部支点,以澳大利亚为南部支点的菱形区域安全架构。

  (三)“印太战略”以排他性战略机制制衡中国

  特朗普政府“印太战略”是在美国确立对华全面战略竞争的背景下推行的,是美日印澳等国家对中国实施的排他性机制制衡,其目的是通过建立排除中国的机制来制衡中国在该地区的影响。“印太战略”通过两种方式制衡中国,一方面,“印太战略”将使中国在该地区事务中处于一种孤立状态,通过这种形式,迫使中国为打破这种孤立,不得不在一些地区事务上作出让步;另一方面,“印太战略”通过增加机制内国家间的合作与协调,共同对付中国这一“共同对手”,这种合作与协调不单是安全方面的,还包括经济层面,甚至涵盖更宽广领域的战略制衡。“印太战略”机制内国家间的合作越紧密,其对机制外国家的制衡程度就越高,也越容易取得成效。“印太战略”的不断完善将会给中国造成全方位挑战。

  三、美国正式将台湾纳入“印太战略”一环以抗衡中国大陆

  “印太战略”既包括美日、美澳紧密的同盟关系,也包括美印防务伙伴关系,还包括美日韩、美日澳、美日印澳、美国-东盟峰会等对话机制,美国还有意引入英国、法国、加拿大等区域外势力合力推进这一战略。“印太战略”成为中美角力的新战场,“台湾牌”作为美国制衡中国的重要筹码,美国正不遗余力地把台湾纳入“印太战略”,在“印太战略”下推进美台关系实质化,美台双方就“印太战略”高调展开合作,台湾正在深度融入“印太战略”,以抗衡中国大陆促统的压力和缓解民进党执政困境。

  2017年美国《国家安全战略》报告将涉台内容放在“印太区域战略”的“军事安全”部分,强调美台有“共同价值观”和帮助台湾加强“防御能力”和“反遏制能力”。2018年7月18日,美国国防部印太事务助理部长薛瑞福在传统基金会演讲,提到台湾是美国印太战略的伙伴。2018年年底,美国国会通过《亚洲再保证法案》,正式将台湾纳入美国印太战略的一环。2019年4月,美台宣布成立“印太民主治理咨商机制”,作为双方定期对话机制,首次对话预计9月在台北举行。2019年6月1日,美国国防部公布2019年《印太战略报告》,将台湾列为美国必须在印太地区加强伙伴关系的4个民主“国家”之一。报告在“加强伙伴关系”部分指出,在印太地区 “新加坡、台湾、新西兰及蒙古是美国可靠的、有能力的天然伙伴”,它们“对美国在全世界使命做出贡献,并且积极采取步骤维持一个自由和开放的国际秩序”,美国希望能够在印太地区不断茁壮的关系中复制这些关系。关于台湾部分,美国追求与台湾的强劲伙伴关系,也会忠实地执行《与台湾关系法》,作为对印太地区更广泛承诺的一部分。美国与台湾的防务接触“目标在于确保台湾依然安全、自信,不受恫吓,并且能够和平及富有成效地以自身的条件与中国大陆交往”。

  台湾当局热烈响应“印太战略”,摆出全面跟从的姿态。2017年12月11日,蔡英文与美国在台协会主席莫健会面声称,台湾是“自由开放的印太战略的相关者”,“有能力也有意愿与美国在印太区域共同合作”,积极把台湾推进到美国“印太战略”的防御范畴,还在外事部门“亚太司”专设“印太科”等执行机构,提升台湾在印太区域的地位和能量。2018年10月10日“双十庆典”期间,蔡英文称 “印太地区与两岸关系的复杂度正在升高”,在印太地区“台湾拥有重要的地缘战略地位”。2019年3月,蔡英文出访太平洋三岛国前表示,台湾和美国有坚实合作关系,感谢美国让台湾正式成为“印太地区”最重要民主伙伴之一。2019年 5月,美国《外交政策》官网刊登蔡英文文章《台湾自主发展的民主仍需美国的伙伴关系》(Taiwan’s Self-Made Democracy Still Needs U.S. Partnership),称赞“美国政府坚定不移,以决心和毅力响应我们的伙伴关系所面临的挑战。美国国会也不断展现跨党派支持,以无异议方式通过《台湾旅行法》加强对台关系,证明了当年起草《台湾关系法》的创意和承诺,至今仍存续于美国国会”。

  四、台湾加入“印太战略”带给两岸和平统一的挑战

  (一)美国将在“印太战略”机制下协防台湾挑战和平统一

  美国把台湾纳入“印太战略”机制,以“印太民主治理咨商机制”和“强劲安全伙伴关系”一软一硬手法,着手建构美台“印太战略”关系,其意不只在于打“台湾牌”。美国把台湾纳入“区域集体安全”一环,将美台关系从美国对华政策中单列出来,在“印太战略”机制内重塑美台关系,美台之间不再仅仅是“双边关系”,如果台海发生冲突,在“印太战略”机制下,不仅仅只有美国协防台湾,美国还有可能敦促日本和其他战略盟友共同“协防台湾”。蔡英文当局认为,美国的“印太战略”为台湾在面对内外挑战时,提供了相对有利的外部环境,蔡英文版的“印太战略”重点规划让台湾在安全上和美日等国的“印太战略”接轨,以创造一个有利于台湾的战略均势。这将对中国和平统一造成严峻挑战。

  (二)美国以“印太战略”制衡中国大陆将使台湾处于相对危险的境地

  台湾加入“印太战略”,蔡英文当局在安全战略上完全依赖美国。为提升台湾的防卫能力,保证台湾在印太这一环的战力,美国不断向台湾出售武器。2019年,美国《中国军力报告》将中国大陆形塑成印太地区的强权,美国国防部既以此向美国国会争取更多军事预算装备美军,又促使国会频频通过大额对台军售案,并将对台军售定期化,帮助台湾打造“不对称”作战能力。而蔡英文当局不仅透过军购强化防御能力,也努力推动“国机国造”“国舰国造”,台湾的军工高科技产业还寻求加入美国国防部的“可信代工计划”,透过台美合作进入国际供应链。

  美军印太司令戴维森在“美国在印太面临的国家安全挑战与军事活动”听证会上,信誓旦旦地表示印太司令部会“改善台湾军队内部的联合互操作性,改善台湾的训练,支持台湾的军事和专业发展”。作为美国的战略棋子,一旦失去自主性,台湾就没有其他选择,只能按照美国的利益要求行事。美国以“印太战略”制衡中国大陆,并不在意台海未来是不是会成为战场。美国推动两岸间新一轮的军备竞赛,并不会给台湾带来安全,两岸关系恐将更为紧绷,反而使台湾处于相对危险的境地。

  (三)蔡英文当局以“印太民主灯塔”对抗“一国两制”台湾方案

  “印太战略”还包括民主与治理的“良政”部分。美国国务院2018年公布的《在印太区域的安全合作》,将“支持良政与自由”等纳入主要目标,针对性鼓吹“自由”就是“可以依据某种主权方式追求其选择的道路”。2019年9月将在台北举行的美台“印太民主治理咨商机制”,将以“更密切且直接的合作,共同在印太地区推动人权、民主及良政治理等核心价值,维护区域自由及法治秩序”。可以预见,蔡英文当局将继续宣扬西方民主的优越性,继续鼓吹台湾“印太民主灯塔”的“光辉形象”,更会借机攻击和抹黑中国大陆的政治制度,特别是“一国两制”台湾方案。

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