清代台湾建省之历程

　　清乾隆二年(1737年)，侍郎吴金提出台湾建省之议，在朝中并未引起太大反响并很快被否决。然而，这是史籍对台湾建省最早的记载，也是当时有识之士对台湾的思考。此后，这一议题被不断提出并以不同方式实践。嘉庆十一年(1806年)，将军、总督、巡抚及水陆两提督巡查台湾；光绪元年(1875年)，闽抚“冬春驻台，夏秋驻省”制确立，台湾建省再次提出及正式设省。这是清政府对台湾的认识过程，体现了台湾的重要性。

　　一、礼部侍郎吴金首次提出台湾建省

　　乾隆二年（1737年）四月十一日，内阁学士兼礼部侍郎吴金奏请台湾地方添设巡抚。他在折中指出，首先，当时的台湾收复不久，虽置一府四县管理，但是其幅员辽阔，“南北万里，资其扼要，且山深地旷，尤易藏奸”。其次，之所以会出“奸民”叛变的现象，是因为“地方官平时既不能抚巡，临事又不能绥辑，一味欺隐废弛，酿成事故者惟文职为尤甚。盖各省州县官之积习，总以因循掩护为能，而其吏役幕宾亦皆以粉饰朦胧”，因而容易引起民变。另外，文武官员权力分配不等，并且“督抚远阻风涛，既无从深悉其事，欲据详办理而文武互异，轻重悬殊。批驳往远稽时日，必致贻误。巡察虽有稽查之任，无办理之权，其势不能节制。且题奏咨移皆由府县传递，不无沉搁阻挠，上下因循，及至酿成事故”。因此，针对“台郡为外洋门户，边海藩篱”的战略地位，他建议将台湾“另分一省，专设巡抚一员带兵部侍郎衔……于海防重地大有裨益”。吴金对于台湾建省的出发点，在于台湾的海防、台事及官吏等方面，目的是为了内防奸民、外防倭患，因此是值得肯定的。最终，清政府以建省易导致权力纷争，台湾为弹丸之地，改省与体制不符、于事无益等理由，驳回了吴金的提议。第一次建省之议，因而作罢。

　　乾隆五十三年(1788年)四月初七日，清政府制定巡查台湾例，并且废除了之前御史巡台之例。上谕：“台湾孤悬海外，远隔重洋；民情刁悍，奸徒易于滋事。嗣后著该省将军、督、抚、提督分年轮值一人前渡台湾，实力稽查整顿。”嘉庆十一年(1806年)三月十四日，上谕：“所有台湾一镇远隔重洋，自本年为始，令将军、总督、巡抚水师陆路两提督轮往查阅营伍。”嘉庆十五年(1810年)五月二十九日，上谕：“至台湾窎处海外，诸务废弛。今方维甸到彼，就地方营伍力加整顿，酌改章程……嗣后福建总督、将军，每隔二年，着轮赴台湾巡查一次，用资弹压。”道光二十七年(1847年)，督臣刘韵珂赴台巡阅，而此后将军、督抚皆未渡台；仅于同治六年(1867年)间，水师提督李成谋前往巡查一次。

　　二、闽抚“冬春驻台，夏秋驻省”制的确立

　　同治十三年(1874年)的“牡丹社”事件，使清政府的治台政策发生重大转变。沈葆桢渡台后，审时度势地提出“开山抚番”，并在实践中建议巡抚驻台。十一月，沈葆桢上奏《请移驻巡抚折》指出，“夫以台地向称饶沃，久为他族所垂涎；今虽外患暂平，旁人仍眈眈相视；未雨绸缪之计，正在斯时。而山前、山后其当变革者、其当创建者，非十数年不能成功；而化番为民，尤非渐渍优柔，不能浑然无间”。因此，仅在台湾设置一府很难管辖全境政务。然而，想要别建一省，又苦于器局未成，并且闽台两地彼此相依，不能分而为二。他在给李鸿章的书信中写道，“滨海设防，内山抚番，筹费之难，人所共见。而吏治、营制、民风积重难返，虽有巨费，目前亦呼应不灵，转瞬又皆成弊窦。此非文字语言之所以能达也。闽疆民瘠，而吏亦瘠。故省门视台湾为调剂之区，文武捧檄而来者，非积累之员，则终南之径，而求其缺所以优之故，往往骇人听闻。究其所得，仅足以供应酬，于巨亏并无所补。道之于县厅，镇之于将备，能羁縻之使不大越范围，则善矣，无从彻底整顿。盖重洋阂隔，摸风捉影，疑谤易生，而镇、道两不相统，下各有所恃，上各有所诿。若照从前积习推行于内山，殊恐利未集而害已随之”。“宜仿江苏巡抚分驻苏州之例，移福建巡抚驻台，而后一举而数善备。”并且陈述了巡抚驻台“有事可以立断”“统属文武，权归一尊”“耳目能周，黜陟可以立定”等十二条利处。此折得到了清政府的积极响应，经过吏部与总理衙门议后，清廷最终同意将闽抚移驻台湾。

　　然而，闽抚王凯泰对此提出异议，他认为，“福建幅员袤长二千余里，台湾一府孤悬海外，万无藩、臬两司随同移扎之理；而全省道、府、州、县署补各缺及钱粮刑案，例由巡抚主稿题奏。巡抚移台，事事关白，旷日持久，势既有所难行；若竟不舆闻，则巡抚并无同属之责，一切征调又将漠视”。除此之外，“台湾番境，崇山峻岭，人民稀少；台湾生番，官兵来则逃匿，官兵去则复出”。“其番地屯聚抵拒之处，不能尽用兵力搜剿；野性凶横，又非法度、教令所能骤化。是经略番地，非经经营十数年不为功。迨后垦辟土田、开挖煤矿，经费一出之官，而利不能不分给之百姓。台民五方杂处，强狠嗜利，是其本性；约束整齐，尤须经划。其收获地利，成效亦必须十余年之后。”针对如此复杂棘手的情形，“拟请先赴台履勘情形，会同妥筹”。光绪元年(1875年)五月，王凯泰东渡抵台，进行实地勘察后，他在《整饬台地营伍、吏治、士习、民风折》中提出闽抚冬春驻台、夏秋驻省，两地兼顾的方案。最终清政府于十月下旨：“至巡抚有全省地方之责，自难长川驻扎；王凯泰拟于冬春驻台、夏秋驻省，庶两地均可兼顾，即着照所请办理”。“若俟明岁冬间始行赴台，为日过久；着俟假满后，即将省署应办事宜赶紧料理，即行渡台，以资镇慑。”自此，闽抚冬春驻台、夏秋驻省制正式确立下来。

　　闽抚“冬春驻台、夏秋驻省”制正式确立下来后，直隶总督兼北洋通商大臣李鸿章认为，“此后台省兼驻局面已定，但兼顾却甚为难，即使制军毫无私见，气脉已不联贯，况台防饷需甚巨，人心畛域易分，掣肘情形概可想见”。即便如此，他希望“惟抚番开山，一切善后，端绪宏大，责任非轻，必须执事与和、幼诸帅同心合谋，永杜觊觎”。李鸿章指出了闽抚巡台后，福建督抚的意见不合会影响到巡抚的执行力度，并且担忧台防的饷需会受到掣肘。但是，他依然希望王凯泰和沈葆桢能够同心合力，妥善布置台湾事宜。沈葆桢认为，虽然“补帆于往来兼顾，亦时势所不得不然。遇人不淑，谓之何哉”，但是，“台事得补帆接办，足以放心。但愿首席勿靳其饷，勿掣其肘耳”。对于清政府最终采取王凯泰的建议，沈葆桢表示积极赞成，并且对于其为人处世，亦给予肯定。

　　三、闽抚巡台制的取消与旧制的恢复

　　光绪元年（1875年）十月，王凯泰病逝。丁日昌接任福建巡抚，因而他是执行“冬春驻台，夏秋驻省”制第一位闽抚。光绪二年(1876年)冬，鉴于福建督抚意见不和、银两不济以及闽抚巡台半年的时间过短等弊端，丁日昌在渡台前上奏《省台远隔重洋难以兼顾片》。首先，台湾多瘴疠之地，人人皆视之为畏途，不愿前往述职。其次，巡抚渡台后，则闽省的公事文书必须一并递台，辗转往返，事倍功半，并且难免会出现胥吏舞弊、贻害百姓等现象。另外，如若遇到逆风或者雨雾天气，则耽误日久；轮船往来一次，煤炭及人工费用皆耗费甚巨。最后，台事本来应是督臣主政，然而沈葆桢巡台时与督臣意见不和，因而煞费苦心，提出巡抚移驻台湾兼办台务。王凯泰巡台时，亦事事呼应不灵等等。针对这些问题，丁日昌认为，现今台湾各事属于创始阶段，而闽抚仅驻台半年，于事无益。因此，“巡抚定于冬春驻台、夏秋驻省，又安能保夏秋之间生番不蠢动乎？外人不侵凌乎？”况且“台湾兵制向由内地分班调换，今以台事全属抚臣，则内外反成两橛血脉，岂能流通？台事之可忧者在外侮，非假以事权不能绸缪未雨；台利之可来者在矿务，非宽以时日不能收效将来”。于是，他建议“应专派重臣督办数年，略假便宜，于兵、饷二事不稍掣肘，卑专心致志，竭力经营，庶几有济”。除了提出要派重臣赴台，另外也透露出台湾的兵饷事宜的确存在掣肘现象。

　　研读上述史料，丁日昌对于闽抚巡台一事，似乎持有一些抵制且消极的态度。然而，同时期的张佩纶在《扼要筹边宜规久远折》中给出了很好的解释。“近年因垦辟后山，奏准以巡抚半年驻台，本年复为抚臣丁日昌筹给经费，以示体恤：皇上所以重台湾者，至矣、尽矣。然臣以为巡抚半年驻台，可也；今日即行其议，不可也。用丁日昌办台湾，可也；不使之专办台湾，不可也。”“夫台湾当创始之时，不独建郡设堡、定税区田，处处均烦擘画；即人心风俗，亦随政教为转移。必得一沈毅任事之臣从容坐镇，虑远思深，始足以定久大之业。”对于丁日昌的建议，台湾应派重臣前往，他显然是赞同的。在张佩纶看来，“丁日昌非不可用之才；闻其与乡人言，亦引开垦后山为己任，有‘鞠躬尽瘁’之语。如思自副其言，即应请专驻台湾。丁日昌遇事明察，细不大捐；度其人必精力有余”。丁日昌巡台期间，不辞劳苦，病情加重。在任之时，多次奏请朝廷准予开缺养疴。张佩纶认为，闽抚巡台一事“今则仆仆终年，奔疲于道路、出入于风涛，而又潦雾不上、簿领纷纭，即属气体强壮之人，犹虑弗腾，况屡称笃病者乎”。综上所述，张佩纶对于丁日昌的建议和为人都是深表赞赏的，甚至有同情之意。对此，他还给出了自己的意见。“丁日昌如能力任台湾，即令专办台湾事务，另简大员抚闽。倘该抚臣志奋神衰，恐敦迫就道，羸弱之躯、重以瘴疠，或竟为王凯泰之续，人才可惜。则不如暂许养闲，留备任使。拟请旨将福建巡抚暂仍专驻会垣，别简聪强果断、练达忠纯而淡于荣利之大臣督办全台事务，俾久其任。”对于巡抚渡台经费，他建议以半年计，每月给银一千五百两作为办公之需。两江总督沈葆桢亦认为，“台湾之吏治营政，若不认真整顿，则目前之利薮，皆后日之乱阶。丁日昌所称事事创始，非仅住半年，即能办有头绪，诚非虚语”。并且评价丁日昌“遇事认真，不避嫌怨，讲求有用之学，务极精详，当能济此时艰，上纾宸顾”。然而，光绪三年(1877年)冬，丁日昌又上奏《请遵照旧章隔年轮赴台湾巡查片》称，“台中既已无事可办，臣与其株守台中，无益于台。何若仍住在省，整顿吏治。既于省事有益，兼筹饷需，遥制番情及矿垦各务，亦于台事有俾”。“恭查乾隆五十二年(1787年)定章，以督抚及水师陆路两提督，每年轮值一人前往台湾，而停止巡查御史之例。迨嘉庆十四年(1809年)，钦奉上谕嗣后福建总督、将军每三年着轮赴台湾巡查一次。祖宗成宪，当时自有深意。以臣愚见，如遇台湾有紧要军务，臣立即驰往，断不稍有迟滞。倘遇无事之时，似不如遵照旧章隔年轮赴台湾巡查。庶省中巡抚应办之事，臣不致全行废弛；台中督、抚合办之事，亦不致督以省事为重，抚以台事为重。各执意见，互相推诿。”他提出要恢复督抚隔年轮赴巡查台湾的旧制。光绪四年(1878年)六月，总理衙门复议后认为，“自系实在情形。且该抚从前曾经奏明台事俟办有成效，徐议督、抚分驻之局；李鸿章覆奏折内亦有办有成效，再议督、抚轮住之局。现时台地应办各事渐已次第举办，该抚所称遵照旧章轮赴台湾巡查一节，应如所请办理。惟督、抚有统辖全省之权、整顿吏治之责，于一切筹防、筹饷诸务呼应较灵；应责成督、抚轮赴分驻，以一事权而资得力。如台湾遇紧要事件，自应立时驰往；即遇无事之际，亦不必拘定隔年一次，并毋庸限以每年冬春驻台、夏秋驻省之期。应令随时斟酌情形，轮流前往；不得临时互相推诿，亦不得日久视为具文”。因此，不久后，清政府同意了丁日昌的奏议。自此，福建巡抚冬春驻台、夏秋驻省制取消，恢复了督、抚隔年轮赴巡台旧制。丁日昌是第一位实行冬春驻台、夏秋驻省制的闽抚，亦是最后一位。

　　四、袁保恒提出台湾别建一省

　　沈葆桢巡台时期，针对台湾善后事宜，他认为“此后台省兼驻局面已定，但兼顾却甚为难，即使制军毫无私见，气脉已不联贯，况台防饷需甚巨，人心畛域易分，掣肘情形概可想见”。因此，“欲别建一省，又苦器局之未成；而闽省向需台米接济、台饷向由省城转输，彼此相依，不能离而为二”。可见，无论是台省兼驻，还是台湾建省，最主要的支持则是饷银。由于沈葆桢巡台时着手开发台湾，其中开山抚番的费用甚于防倭，所以建省之议亦暂缓。光绪二年（1876年）二月，刑部尚书袁保恒上书，奏请将福建巡抚改为台湾巡抚。袁保恒在折中指出，“只福建之台湾，地虽僻处海澨，而物产丰富；加以民、番逼处，区划尤难。非专驻大臣、镇以重兵，举其地民风、吏治、营制、乡团事事实力整顿，洽以德意、孚以威信，未易为功。若以福建巡抚每岁驻台半载，恐闽中全省之政务，道里悬隔，而转就抛荒；台湾甫定之规模，去住无常，而终为具文，甚非计之得也”。因此，他建议仿直隶、四川、甘肃各省改福建巡抚为台湾巡抚，长川驻扎台湾。然而，北洋大臣李鸿章却对此提出异议。“袁保恒请改福建巡抚为台湾巡抚，虽事有专属，而台地、兵事、饷源实与省城呼应一气，分而为二，则缓急难恃，台防必将坐困，亦非计之得者。”在李鸿章看来，台湾还需要继续依赖闽省，尤其饷源。而台湾一旦建省，闽台一分为二，则台湾实难维持下去。

　　五、台湾正式建省及巡抚的设立

　　光绪九年(1883年)，中法战争爆发，法军于光绪十年(1884年)先后占领了基隆和澎湖，对台湾海域进行军事封锁，隔绝了祖国大陆与台湾的往来，法军控制基隆达九个月之久，从而以此作为勒索的抵押品。虽然最终实际结果是清王朝赢得了战争，但是清政府不得不对法国进行政治上的妥协。此事亦深深刺激了当时的清政府及朝中部分官员，他们对台湾也有更加清晰的认识，肯定台湾在海防战略位置上的重要性。光绪十一年(1885年)六月十八日，左宗棠上奏《台防紧要请移福建巡抚驻台震慑折》指出，“第思目今之事势，以海防为要图；而闽省之筹防，以台湾为重地。该处虽设有镇、道，而一切政事，皆有禀承于督抚。重洋悬隔，文报往来，平时且不免耽迟，有事则更虞梗塞。如前此法夷之变，海道不通，诸多阻隔，其已事也”。首先，他认为台湾对于福建的防卫非常重要，此处虽由督抚管辖，但是闽台两地远隔重洋，往来不便，之前的中法战争就是例子。其次，“台湾虽系岛屿，绵亘亦一千余里。旧制设官之地，只滨海三分之一。每年收榷关税，较之广西、贵州等省，有盈无绌。倘抚番之政果能切实推行，自然之利不为因循废弃，居然海外一大都会也。且以形势言，孤注大洋，为七省门户，关系全局，甚非浅显。其中若讲求军事，整顿吏治，培养风气，疏浚利源，在在均关紧要。非有重臣以专驻，则办理必有棘手之处”。台湾虽小，但为七省之锁钥，东南之屏障，并且关税已经超多广西、贵州等省。无论是军事、吏治、风气，还是水利，都十分关键。另外，他还结合其他大臣的意见，给出了自己的见解，也给出了结论。在他看来，“合观前后奏折，各督抚大臣谋虑虽同，未免各存意见。盖王凯泰因该地瘴疠实行，心怀畏却，故沈循其意，而改为分驻之议；而丁日昌所议重臣督办，均非久远之图；皆不如袁保恒事外之观，识议较为切当”。因此，他认为应该如袁保恒所请，将福建巡抚改为台湾巡抚，实行闽台分治，这样“所有台湾应办事宜，概归该抚一手经理，庶事有专责，于台防善后大有裨益”。除此之外，对于建省的善后，左宗棠还给出了一些有实际意义的建议。关于台湾所产大米，依旧与内地客商源源运济，不足为虑。关于协饷问题，应当划定数目，由内地限期接济。在委用官员方面，援引江苏旧例，官员抚闽，根据缺额，掣签分发。学政事宜，则由巡抚兼管。重大案件，由台湾道就近办理。至于其他政务，应一如从前，毋庸变更。左宗棠的奏折对于台湾建省有一个很全面的规划，因而在朝中引起热议，并且得到许多重臣支持。朝廷于九月初五日奉慈禧太后懿旨：“台湾为南洋门户，关系紧要，自应因时变通，以资控制。著将福建巡抚改为台湾巡抚，长川驻扎。福建巡抚事即著闽浙总督兼管，所有一切改设事宜，该督详细筹议，奏明办理。”自此，台湾成为中国新建之一省。

　　台湾建省后，刘铭传因抗法保台有功而成为首任台湾巡抚，得以宝岛封疆。然而，他却向朝廷上奏《台湾暂难改省折》。首先，台湾“惟沿海八县之地，番居其六，民居其四，重洋远隔，依傍一空。猝有难端，全恃闽疆为根本，声气联络，痛痒相关，以助孤危之境”。在地理位置上，闽台虽一海之隔，但是如遇法兵侵略这样的战事，则全要依靠闽省的支持。其次，“若改设台湾巡抚，与闽省划界分疆，即督臣顾全大局，一视同仁，司道以下，畛域分明，势必不相关顾。即以饷论，以后仍须闽省照常接济，方能养兵办防”。建省初期，则饷需断不可缺，并且须处处仰仗闽省的接济。最后，“必先渐抚生番，清除内患，扩疆招垦，广布耕民，方足自成一省”。他在奏请暂缓建省的同时，还给出了一些实质性意见。“台湾重地，经醇亲王等统筹全局，冀保海疆，自应派大员驻扎，似可仿照江宁、江苏规制，添设藩司一员。巡抚以台湾为行台，一切规模，无须更动，全台兵政吏治由巡抚主持，内地由总督兼管。如此分而不分，不合而合，一俟全番归化，再行改省，以重严疆，既可宽次数年，从容筹办，目下又可节省巨款，腾出资财，抚番设防，先其所急。”由此可见，刘铭传从实际出发，希望巡抚主持全台兵政吏治，另增设藩司主持台湾吏治刑名等要务。光绪十一年（1885年）十二月，清政府示，“将福建巡抚改为台湾巡抚，刘铭传所请从缓改设巡抚，著毋庸置疑……台湾虽设行省，必须与福建联成一气，如甘肃新疆之制，庶可内外相维”。为了会商建省事宜，闽浙总督杨昌濬于光绪十二年(1886年)二月渡台，刘铭传亦于四月赴闽，详细面商。五月初七日，刘铭传上奏《陈请销假到闽会商分省协款情形折》，指出时下台湾正在大力整顿海防，开山抚番，招民开垦，百废待兴，因此经费支绌万分。“惟台湾孤悬海外，现在各库罗掘一空，议者谓需稍有存储，以备缓急。”因此，他建议福建每年能够协济台湾饷银四十四万两，并按季拨给，得到了清廷批复。随后，刘铭传会同杨昌濬上奏《遵议台湾建省事宜折》，再次强调“台湾惟南洋门户，七省藩篱，奉旨改设巡抚，外资控制，内杜觊觎，实为保固海疆至计。惟沿海仅数县之地，其余番地尚未归化，气局未成，海外孤悬，与新疆情势迥异，闽台本为一省，今虽分疆划界，仍须唇齿相依，方可以资臂助，诚应遵旨，内外相维，不分畛域，乃能相与有成”。经过悉心筹划，闽海关每年照旧协银二十万两，闽省各库，每年协济台湾二十四万两白银，另外，粤海、江海、浙海、九江、江汉五关，每年亦济银三十六万两，共计八十万两，以五年为期限，如此，就解决了建省最为关键的饷源问题。除此之外，折中还列出十六条事宜，其中第一条即提出将台湾巡抚改为福建台湾巡抚，这样“凡司道以下各官考核大计，闽省由总督主政，台湾由巡抚主政，照旧会衔。巡抚一切赏罚之权，仍巡抚自主，庶可联成一气，内外相维，不致明分畛域”。因而总督与巡抚各司其职，免于互相掣肘之弊端。光绪十三年(1887年)正月二十一日，刘铭传正式启用福建台湾巡抚关防，着手进行设防、练兵、清赋、抚番四大主要施政方针。

　　从首次提出台湾建省至台湾正式自成一省，历经一百多年，中国的局势、格局等方面发生了重要变化。从疏于管理至守台治台，当时的国人对于台湾的认识、认知亦在发生重大改变。台湾建省后，刘铭传成为首任台湾巡抚，大刀阔斧加快台湾近代化建设，使台湾成为当时的典范。台湾建省这一举措，强化了清政府对台湾的主权，巩固了对台的治权，为有效管理台湾打下坚实基础。总之，台湾能够自成一省，是清政府对台政策的重大转变，也是加强台湾防务建设重要内容之一。