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2019年台湾“国际活动空间”困境述评

日期:2020-08-18 14:41 来源:《统一论坛》杂志 作者:邹梦莹

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  2019年,民进党当局仍拒不承认“九二共识”,蓄意升高两岸对抗,同时极力推行“一边倒”的政策逢迎美国,致使其“邦交国”进一步减少,“国际活动空间”持续缩限。在一个中国原则已成为国际社会公认的国际关系基本准则的大背景下,蔡英文当局对外政策成效不彰,对外关系困境进一步加剧。

  一、“固邦”难挡“断交潮”

  蔡英文执政以来,台湾再度经历断崖式“断交潮”。2019年9月,所罗门群岛和基里巴斯相继宣布与台湾“断交”,台湾仅剩15个“邦交国”,创历史新低。对此,蔡英文当局基于“台独”立场,采取多种手段强化“邦交”关系,甚至仰仗美国支持,但却收效甚微。

  一是推动高层互访。长期以来,推动“元首外交”,增进与“友邦”高层情谊始终是历任台湾当局重点对外工作,也是蔡英文推动“踏实外交”进行“固邦”的首要工作。2019年3月,蔡英文以“海洋民主之旅”为名出访南太平洋帕劳、瑙鲁和马绍尔群岛,在瑙鲁国会发表演讲,并在马绍尔群岛出席“太平洋妇女领袖联盟会议”。7月,展开“自由民主永续之旅”出访海地、圣基茨和尼维斯、圣文森特和格林纳丁斯以及圣卢西亚,这也是蔡英文上台执政后首度出访加勒比岛国。期间,蔡英文在圣文森特和格林纳丁斯以及圣卢西亚国会分别发表演讲,传达台湾“和世界共享自由开放的价值”“坚定守护民主制度”以及“推动互惠互助的国际合作”三大主张。与此同时,台湾地区副领导人陈建仁亦积极出访,巩固“邦交”关系。10月,陈建仁率团赴梵蒂冈参加英国纽曼枢机主教(Card. John Henry Newman)等5位天主教先人封圣典礼,出席“世界的光——台湾当代艺术展”。另一方面,蔡英文当局积极邀访。6月,中美洲议会(PARLACEN)议长艾玛雅与马绍尔群岛外交暨贸易部部长席客(John M. Silk)受邀访台。9月,台湾紧急邀请所罗门群岛外交部部长马内列访台。12月,荷兰和卢森堡的国会访问团受邀访台并与蔡英文见面,蔡英文立即炒作称“欧洲挺台的力度前所未见”。

  二是扩大以医疗、农业为重点的对外援助。长期以来,向“邦交国”提供农渔业、教育、医疗卫生等领域直接协助一直是台湾当局“稳邦固邦”重要手段。台湾当局期望通过发挥自身在这些领域的相对优势与专业能力,向世界表明台湾是“可靠的伙伴、世界良善的力量和民主成功的典范”。2019年,台中荣民总医院“骨科医疗团”赴帕劳义诊,并捐赠了手术器材等医疗器械。台湾当局还帮助圣文森特和格林纳丁斯开展糖尿病防治及能力建设,协助圣卢西亚修建医院,并在马绍尔群岛开展“医疗实习计划”。基础建设方面,推动“海地台湾电网系统计划”,并启动“圣卢西亚广域网计划”。农业方面,通过推广台湾农业科技技术,协助圣文森特和格林纳丁斯、圣卢西亚振兴香蕉产业。同时,定期向帕劳和瑙鲁派遣技术团,协助当地农民发展农业、畜牧业并培育相关人才。9月,所罗门群岛和基里巴斯相继宣布与台湾“断交”后,台湾外事部门发布新闻稿称,将考虑进一步增加对瑙鲁、图瓦卢、马绍尔群岛、帕劳等国的所谓“援外经费”,稳定“邦交”关系。

  三是强化多元合作关系。3月蔡英文出访南太平洋岛国期间,宣布在马绍尔群岛启动“妇女创业小额贷款循环基金”,与帕劳、瑙鲁分别签署“海巡合作协议”,协助其在海洋执法及搜救方面的能力建设,并承诺未来在海洋治理与安全议题上加强合作。在加勒比海地区,7月,台湾当局与圣基茨和尼维斯签署了技职教育暨职业训练合作协定,与圣文森特签署了“打击跨国犯罪协定”和“财政合作协定”。在发展与各“邦交国”关系过程中,蔡英文当局相当重视青年交流。两次出访期间,蔡英文不仅安排多场与当地留台校友及“台湾奖学金”获得者的座谈会,还不断重申台湾将继续提供各类奖学金、技职教育机会和专业研习班等,协助“邦交国”实现公平和高质量教育。

  四是倚美“固邦”效果有限。蔡英文当局在“邦交”问题上获得美国公开支持。3月,美国国务院研究服务处发布报告称,台湾维持与该区域“邦交”关系符合美国“印太战略”,认为美台在此方面“拥有共同利益”。2019年以来,美国出面助台“稳邦”更趋主动、公开、直接。在南太平洋,美国新任总统副国家安全顾问波廷杰(Matt Pottinger)、国安会大洋洲与印太安全事务主任格雷等多次到访太平洋岛国,甚至公开与台湾外事部门副负责人徐斯俭等高官会晤。8月,美国国务卿蓬佩奥在会见密克罗尼西亚、马绍尔群岛和帕劳等国代表时,全力劝说其与台湾维持“邦交”关系。9月,台湾盛传所罗门群岛或与台湾“断交”之际,“美国在台协会”处长郦英杰出席台湾宴请所罗门群岛外交部部长的晚宴,向其施压意味浓厚。在拉丁美洲,美国驻拉美国家使馆罕见地在其社交媒体上公开美台官员合照。4月,美国国务卿蓬佩奥出访台湾在南美洲唯一的“邦交国”巴拉圭,成为自1965年以来首位访问该国的美国国务卿。美国国务院发言人欧塔加斯随即发布新闻稿,强调台巴“维持邦交”的重要性。然而,美国的支持未能扭转大势,在台湾连失两个南太平洋“邦交国”后,美国国务院只能公开表示“深感失望”,副总统彭斯则断然取消了原定与所罗门群岛总理索加瓦雷在联大会议期间的会晤。

  二、“国际空间”进一步缩限

  2019年以来,蔡英文当局利用中美博弈升级、美国加大打“台湾牌”力度等,伺机改变策略,企图借美国之力在国际社会制造台湾的“国际突破”。然而,蔡英文当局却未能达到理想效果,台湾“国际活动空间”进一步缩限。

  一是政府间国际组织频频碰壁。2019年,美国国会通过“2019年台湾邦交国国际保障与强化倡议法”(简称“台北法案”),国务卿和“美国在台协会”官员多次亲自公开冲上一线支持台湾维持“国际活动空间”,台湾各“邦交国”官员与蔡英文会面时也表达支持台湾参与各类国际组织。但是,在一个中国原则在国际社会日益巩固的历史大势下,台湾当局在政府间国际组织方面未能取得任何“突破”。5月在瑞士日内瓦举行的第73届世界卫生组织大会(WHA),9月在加拿大蒙特利尔举行的第40届国际民航组织大会,皆拒绝邀请台湾参与。此外,自2016年台湾正式向国际刑警组织申请以“观察员”身份加入以来,国际刑警组织始终未予接受。10月在智利圣地亚哥举行的第88届国际刑警组织大会,台湾当局再度缺席。此外,台湾“友邦”在联大发言支持台湾加入联合国体系的情况一向被视为台湾“国际活动空间”的重要观察指标。然而9月联大总辩论期间,梵蒂冈、洪都拉斯、尼加拉瓜和巴拉圭代表未提台湾。其中,尼加拉瓜已连续两年未在联大挺台,巴拉圭则是7年来首次。

  二是巩固并拓展全球合作暨训练架构(GCTF)。台美自2015年6月共同成立全球合作暨训练架构以来,便有意将其打造成为扩展台湾“国际活动空间”的制度化平台。“美国在台协会”副处长谷立言明确表示,期盼通过全球合作暨训练架构扩大整个“印太经济体”。蔡英文当局对此全力配合,将全球合作暨训练架构预算调高三倍,借此开展多边合作。自2019年3月日本首度加入成为主办方以来,瑞典、澳大利亚也分别于9月、11月加入主办方行列,智利、墨西哥等国也首次派代表参加。9月,全球合作暨训练架构首度在第三地、台湾“邦交国”帕劳举办相关活动。据岛内媒体报道,2020年全球合作暨训练架构或在西半球举办。议题方面,以往主要集中在公共卫生、防灾、能源等敏感度较低的领域,如今则扩展到诸如人权、社交媒体“假消息”、数字经济、网络安全等针对性更强的领域。

  三是积极参与美国主导下的多边活动。台湾当局在传统“国际活动空间”受到极大压缩的情形下,转而寻求依赖美国不断制造“外交”小动作,博取国际社会的关注与同情。5月,台湾“国安会秘书长”李大维访美会晤美国国家安全顾问博尔顿,并首度与美国官员首次共同会晤台湾“邦交国”官员,重申对“印太地区”的承诺。7月,蔡英文“过境”美国期间,赴驻纽约台北经济文化办事处出席“友邦”驻联合国常任代表酒会,表示将进一步在医疗卫生、技术援助和人道救援等方面“让世界听到台湾的声音”。9月,台湾驻纽约办事处处长徐俪文受美国之邀进入联合国参加美国举办的宗教自由会议。10月,美国借由世界银行年会举办期间,由国务院出面邀请台湾驻美代表高硕泰、美国国务院西半球事务局首席副助理国务卿钟茱莉(Julie Chung)、亚太事务副助理国务卿费德玮(Jonathan Fritz)等,与台湾“邦交国”财经部会首长共同讨论强化合作。此外,台湾外事部门专门援外机构国际合作发展基金会已与美国国际发展署就在第三地开展国际援助合作展开探讨,欲在农业、环境、医疗、教育和通信技术等方面开展合作。

  四是推行所谓“主场外交”。通过举办所谓“台湾主场外交活动”,从而增加国际能见度,是台湾当局维持“国际活动空间”新特点。自2017年起,台湾当局已连续3年主办“玉山论坛”,目的是进一步促进落实“新南向政策”,强化多边伙伴关系。2019年10月的“玉山论坛”以“深化亚洲进步伙伴关系”为主轴,突出强调“台湾暖实力”(warm power)。其中,美国白宫前发言人桑德斯、加拿大前总理哈珀、印度前驻华大使梅农等重量级高官皆出席论坛。论坛还邀请众多国际民间意见领袖,以扩大国际影响力。与以往不同的是,还特别针对印度与台湾的双边关系进行了深入探讨,并发布台湾第一份中英文《台印关系研究报告书》纲要。10月,台美还共同筹划并举办具有官方色彩的首届“太平洋对话”,台湾外事部门负责人吴钊燮与美国国务院亚太局主管澳新暨太平洋事务副助理国务卿孙晓雅(Sandra Oudkirk)共同主持开幕式。孙晓雅声称,“代表特朗普与蓬佩奥”参加此次对话,表示将“坚定支持台湾与太平洋国家的关系”。然而,事实上,与会的太平洋国家只有4个,且影响力极为有限。因此,不少岛内媒体也无奈地将此次“太平洋对话”戏称为“台美双边对话”。

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