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美台关系新动向及对两岸关系的影响

日期:2020-08-18 15:32 来源:《统一论坛》杂志 作者:程光

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  自2016年蔡英文上台以来,美台关系不断升级。2020年在美国干预和支持下,蔡英文成功连任台湾地区领导人。高票胜选次日,蔡英文的第一项公务是会见美国在台协会(AIT)台北办事处处长郦英杰,声称“会在过去3年多的基础上,不断加强台美在全球议题的合作”。对于即将开始的蔡英文第二任期,美台关系发展动向值得关注。

  一、近期美台关系新进展

  (一)蔡英文声称台美关系要升级为“全球合作伙伴”

  在中美战略对抗加剧之际,靠“恐中、抗中”牌成功连任的蔡英文,将在多个重要领域向美国靠拢。蔡英文会见郦英杰时称,未来4年台美将在安全方面合作,持续加强台湾的防卫能力,并期盼在经济领域,与美国强化双方产业链的整合,持续深化经贸往来。“不仅如此,台美之间已经从双边伙伴关系,升级成全球合作伙伴。”

  2016年蔡英文就任台湾地区领导人以来,采取了“亲美日远大陆”的政策。台湾与中国大陆渐行渐远,而与美国的交往则越来越密切。过去3年多,美国除了通过多项友台法案,还批准了多项对台军售,包含66架F-16型战机等先进武器。

  台湾外事部门负责人吴钊燮就曾形容,台美关系“40年来最佳”。有评论认为,刚结束不久的台湾大选,是“亲美”与“亲中”路线之争,而蔡英文胜出被称作是台湾当局亲美路线大胜。

  对于蔡英文的不断示好,郦英杰表示,“这次的选举提醒了我们,美国和台湾不只是合作伙伴,更是同一个民主社群的一分子,由共同价值观紧密联系着”。

  除了郦英杰,至少还有10多名美国现任和卸任政要和议员透过不同方式向蔡英文道贺,包括国务卿蓬佩奥、前副总统拜登和前常驻联合国代表妮基·黑莉等。选后第一时间美台高层互动热络,不仅表明美国对蔡英文的支持,也足见美国对此次台湾选举的极大关注。

  (二)美国立法介入台湾政治

  一直以来,美国对台湾岛内政治具有很大影响力。在选举年时,美国常常通过对蓝绿不等边的距离表达对特定阵营的支持,以巩固对台湾政局的掌控,介入并影响选举结果。

  特朗普2019年年底签署《2020财政年度国防授权法》,首度关注中国大陆“干预”台湾大选,要求美国国家情报总监在台湾大选后45天内提交相关报告。这项法案是美国对华“组合拳”中的一招,旨在加深两岸敌对,扩大“台湾牌”效用。要求美国国防部部长在法案颁布后180天内,向国会提交美台网络安全合作报告,并提出强化美台防务合作。

  美国此举是首次以立法形式介入台湾选举。围绕祖国大陆渗透台湾政治的指责,在过去一年已成为民进党和蔡英文的重要选举资产,也是蔡英文在刚结束的台湾大选中大胜的重要原因。美国调查中国大陆“影响”台湾选举,另一用意是加深两岸对立,坐收渔翁之利。

  (三)美台经济合作新进展

  在中美竞争的背景下,美国在经济上对台湾释出一些利好以帮助台湾当局削弱两岸经贸合作对台湾的影响力与磁吸力。

  对赢得连任的蔡英文团队而言,未来4年的最大变数无疑仍是美中贸易战。虽然中美签署了“第一阶段协议”,但还有超过七成产品面对对方的关税制裁,科技战激烈程度也不断升高,第二阶段谈判所涉及的经济结构改革问题更是难解。所以不但“美中脱钩”的风险及压力持续增加,更开始导致亚太地区供应链进入重组程序。影响所及,2019年台湾对祖国大陆出口虽然只减少5%,新投资金额却暴减50%,2020年应该还会维持这个态势。

  2019年3月,美国总统特朗普就职时的交接小组成员、“传统基金会”创办人弗讷(Edwin J. Feulner Jr.)曾投书美国媒体谈启动美台启动双边自由贸易协定(FTA)谈判。若特朗普成功连任,台美有可能启动双边自由贸易协定谈判。

  对于台湾而言,借双边自由贸易协定加入区域整合机制,除经济意义外也具有高度政治意涵。因应亚太供应链重组,台湾最优先的选项,可能就是台美双边自由贸易协定。首先,现阶段回台业者,应多是以美国为主要市场,才需要在美国和中国以外寻找可规避战火的第三地,台美双边自由贸易协定有经济利益。其次,美国近两年全方位提升台美关系,台美双边自由贸易协定有时机利益。第三,台美双边自由贸易协定自由化及新规则都属高标准,有助于台湾内部体制接轨改革。第四,其象征意义或许有助于降低日本、澳大利亚、加拿大等国的担忧,带来其他双边自由贸易协定的机会。

  (四)选后美台立即开始军事互动

  台湾大选结束不到一周,一艘美国军舰于1月16日驶经台湾海峡。

  台湾亲绿的《自由时报》1月15日称,在1月14日的空军松山指挥部公祭现场,蔡英文等多名岛内政军官员到场。郦英杰率美国在台协会官员到灵堂,司仪唱名时提及参祭者为“美国国防部代表艾斯勒准将”。虽然相关单位未证实这名将领的确切名字,但经比对,出席的将领应为美军现役空军准将马修·艾斯勒,此行是代表美国国防部参加公祭。

  有分析称,相较于台美军事人员交流大多秘而不宣的惯例,美国现役将领赴台并在正式场合亮相,实属罕见。在艾斯勒之前,美军肯尼思·哈拉准将曾在2017年低调访台,与台湾交流人道救援、军人救灾事务。

  二、选后美台关系走向预测

  随着双方关系的不断突破和发展,2019年美台关系发展呈现以下几个新变化:

  (一)未来美国越来越频繁利用台湾向中国大陆施压

  特朗普上台后,中美之间竞争大于合作,尤其是以贸易争端为表象的战略竞争的升级,使得美国采取各种手段对中国大陆施压。美国国会一直是影响美国对台政策、推动美台实质关系的重要力量。中美战略竞争升级与美国国内对华防范氛围浓厚,更激活亲台势力推动涉台法案的能动性,因此,为了在中美竞争中实现利益最大化,美国不断推动“友台”“挺台”法案,利用台湾作为“棋子”对中国大陆施压。

  (二)台美继续发展实质性关系

  2019年年底台湾外事部门负责人吴钊燮称,近年的台美关系坚实稳固、稳健发展,可以说是“40年来最佳”。具体事例包括,美国行政部门多次重申“与台湾关系法”与六项保证,国会通过“与台湾交往法”等多项友台法案,特朗普政府将台湾纳入美国印太战略架构,台湾与美国首次同时更改事务机构名称,五度宣布对台军售提升台湾防卫能力,对蔡英文“过境”给予高规格礼遇等。从蔡英文再度当选后双方的热络互动看,在对抗中国大陆的共同目标下,未来台美将继续发展实质性关系。

  (三)选后美台军事互动将成惯例

  蔡英文连任后,展望未来4年台湾防务政策,除了“国舰国造”“国机国造”等政策持续外,由于蔡英文当局政策、立场相当稳定,未来美国、台湾间的互信基础将深化,而到访的美军顾问团可能逐年增加,未来将成为惯例。若两岸发生冲突,美国有可能采取出售武器给台湾,甚至在海上进行封锁、划设禁航区、空援等援台方式支持蔡英文当局。

  从蔡英文第一任期以来美台军事关系发展脉络预测,2020年美台军事合作将更常态化、紧密化和公开化,呈现以下几个趋势:一是蔡英文声称台美关系要升级为“全球合作伙伴”,为此,台湾当局将以与美国“印太战略”无缝对接为目的,与美国构建“准同盟关系”。其次是继续游说美国以立法形式为美台军事关系提供制度性保障。第三是美台军售将延续常态化趋势。四是以非传统安全合作为幌子,美台军事联合演习逐步公开化。五是蔡英文当局加紧与美国防务产业合作,企图进一步嵌入美国全球防务产业链。

  三、关注美台关系发展新动向对两岸关系的影响

  毫无疑问,美台关系的发展对两岸关系将产生影响,以下几点需要重点关注。

  (一)美国打“台湾牌”的天花板是否会出现裂缝

  从以往的互动情况看,美国打“台湾牌”是有上限和“天花板”的。这个上限和“天花板”是:在容许台湾当局、台湾政界人士与美国国会之间互动“升级”的同时,台湾与美国行政部门的互动仍然严格遵照一中政策框架与中美两国在涉台问题上的共同认知。然而,值得关注的是,尽管美国政府的一中政策仍然限制着今后一段时间的美台互动,但在中美关系日趋严峻复杂的背景下,需要警惕美国右翼保守势力借台湾问题破坏中美关系。而近两年美国国会推动涉台法案日趋频繁,并由推动夹带涉台敏感条款的法案向涉台专法发展,因此,必须高度警惕美国打“台湾牌”的“天花板”是否会出现裂缝。

  (二)台湾当局是否无底线打“美国牌”

  蔡英文希望以当美国遏制中国大陆的马前卒换取扶持,虽然这些想法只是一厢情愿,但面对中国大陆的发展,无力抗衡的台湾当局也只能通过打“美国牌”挟洋自重。从蔡英文第一任期内民进党和绿营舆论不断炒作台美关系可以看出,台湾当局打“美国牌”是毫无底线的。虽然民进党打“美国牌”的操作痕迹太明显,以至于台湾主流民意普遍“无感”“免疫”,但对岛内统“独”民意支持度和两岸关系还是会产生一定的负面效应。尤其应该警惕目前两岸关系陷入僵局的情况下,台湾当局频频利用“美国牌”冲击两岸关系底线。

  (三)警惕台美迈向准“外交”关系

  蔡英文成功连任之后,美国第一时间发布祝贺声明。台湾当局有人认为,这是朝向准双边“外交”关系迈进一步。

  台湾大选当晚,先是由美国国务院负责亚太事务的副助理国务卿费德玮出面,在台湾驻华盛顿代表处与“2049计划”等单位所举办的有关台湾选举活动上,发表了近两分钟的贺词,同时还特别提及印太地区,以及未来的台美合作。随即,美国国务卿蓬佩奥也在推特(Twitter)发表正式道贺声明,并称呼蔡英文为“蔡总统”,赞许台湾建立强劲的美国伙伴关系。此外,美国白宫国安会资深官员以匿名方式,还有美国联邦参议院外交委员会推特帐号都发出贺电,并强调台湾也是自由开放印太区域的领导力量,以及美国重视与台湾之间的重要伙伴关系。这些声明都未提两岸关系以及台美之间的非官方关系,再加上国务卿本人的书面贺词,美国的态度明显比4年前更向准官方关系跨越了一步。

  台湾大选次日,蔡英文的第一个公务行程即是会见美国驻台官员;不到一周,美军准将访台,军舰通过台湾海峡。

  以上种种,美台双方如此热络的互动,比有“外交”关系的国家毫不逊色。美台是否借此表达双方已是或是正在迈向准“外交”关系?对美台关系的这些新变化新动向应予以充分警惕和防范。

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