探索和建构“一国两制”适应于台湾的制度体系

　　邓小平同志在20世纪80年代提出了关于“一国两制”适用于台湾的设想，勾勒出了制度框架。新时代的“一国两制”台湾方案，则是在制度框架基础上，提出了确保制度落实的执行机制、监督机制和政策措施，否则，就不能称之为“方案”。也就是说，方案不仅要有设想，而且要有落实设想的具体制度安排。从这一意义上说，“一国两制”台湾方案不同于邓小平同志关于“一国两制”适用于台湾的设想，设想是方案的基础和重要参照，方案是设想的深化和拓展。“方案”相较于“设想”，其设计任务更具体、更复杂，因而新时代的“一国两制”台湾方案（其核心是权力划分与制度建构）是一个由一系列的制度和机制所组成的多领域、多层次、多面向的制度体系。

　　一、“一国两制”适用于台湾制度体系的层次构成

　　制度有狭义和广义之分，狭义上的制度仅指制度本身，广义上的制度不仅包括制度本身，还包括保障制度得以落实的执行机制、监督机制和政策措施。“一国两制”适用于台湾的制度体系（简称“一国两制”台湾制度体系）是就广义上的制度而言的。按照从宏观到微观、从高到低的顺序，“一国两制”台湾制度体系在纵向上依次可划分为以下四个层次的制度安排，具体参见下表。

　　在“一国两制”台湾制度体系中，制度属于宏观层面的制度安排，执行机制和监督机制属于中观层面的制度安排，政策措施属于微观或中观层面的制度安排。以上四个层次的制度安排是一个完整统一的整体，尽管有主次之分，但相辅相成、缺一不可，共同组成了“一国两制”台湾制度体系。

　　制度。制度设计的科学性在很大程度上影响着未来中央治理台湾特别行政区的效能。因此，制度是探索和建构“一国两制”台湾制度体系的重点。从逻辑关系上说，只有先行建构起制度，才能建构确保制度得以实施的执行机制、监督机制和政策措施。制度相对宏观、明确，比较容易认知和把握，通常包括：中央在台湾的国防制度、国家安全制度、司法制度、行政管理制度、立法监督制度、征税制度、国民教育制度等。但也存在比较复杂的情况，有时两个层次的制度之间存在着过渡或交叉，致使不容易把握和识别这部分制度相对应的制度类型。制度具有权威性和相对稳定性，一旦确立，就不能轻易变更，只有制度不符合变化了的客观形势时，才能与时俱进地修订。因此，制度设计需要认真调研和审慎探索。如何设计一套科学的、符合两岸关系实际和台湾现实情况的制度体系，将是探索“一国两制”台湾方案的难点和重点。

　　执行机制。制度的生命力在于执行。“徒法不能自行”，仅有制度是不够的，还需要由具体机构和人员依照法律法规预先设定的程序、方式、步骤加以落实。因此，在设置制度的同时，还要有与制度相配套的执行机制，以保障制度最终落到实处。倘若仅仅设置了制度，而缺乏配套的执行机制作支撑和保障，制度的落实通常会变得非常困难。譬如，中央通过香港基本法第二十三条授权香港特别行政区自行制定维护国家安全法，但由于该制度安排缺乏配套的制度和机制作保障，致使香港基本法第二十三条立法迟迟得不到落实。鉴于这一教训，2020年以来，中央在制定出台香港维护国家安全法和改革完善香港选举制度时，不仅注重制度设置，而且注重配套的制度和机制设置，故近几年中央文件的相关表述中多使用“制度机制”这一概念，原因即在于此。这启示我们，探索“一国两制”台湾方案时，要有一个整体观念和系统思维，设计任何一项制度，一定要有配套的执行机制。

　　监督机制。监督机制是制度及其执行机制的硬性约束和外在保障。在制度确立及运行过程中，还须建立严密的监督机制来保障制度得以落实。因为制度和机制需要靠权力主体执行和运作，只有建立起强有力的监督机制，才能防止权力主体在制度和机制之外滥用权力，进而保障制度和机制沿循法律法规预先铺设的轨道运行。以香港为例，香港“一国两制”实践中出现的某些问题，并不是因为中央授予香港特别行政区的权力过大，而是在授权后对香港特别行政区的权力运行缺乏有力监督。授权与监督是并行结合的设计安排，有授权就应有监督。但是，不论在香港基本法的制度设计中，抑或在早期“一国两制”实践中，监督机制都没有得到足够的重视，致使香港“一国两制”实践出现一些曲折。2014年6月中央发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书郑重强调：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”该表述是中央在总结香港近20年“一国两制”实践经验教训基础上作出的政策表述调整，着重强调了中央政府对香港特别行政区的监督权，表明中央开始加大监督力度。未来中央授予台湾一定的高度自治权之后，中央虽不再直接行使这部分权力，但要对这部分权力的行使进行监督。因此，学界在探索“一国两制”台湾方案时需提前设计一套完备的监督机制，确保监督的有效性和纠错的及时性。对于将来可能在台湾内部无法通过自我监督予以纠错的事项，应上升至中央政府层面，由中央依法发出指令或通过修法、释法予以纠错。这种监督制度设计既要保障台湾的自治权，也要确保中央政府在必要时能够对重要事项进行必要的干预和纠正。

　　政策措施。政策措施是实现制度目标的必要条件。政策是制度的重要内容，也是建立或改革某项制度的方法和策略，实施科学的政策措施是保障制度有效运行的方法。制度与政策的联系在于，制度包含政策，前者的内容比后者更丰富。制度与政策都带有权威性和强制性特征，但是相对于制度而言，政策更具有阶段性特征，它代表了某一制度在一个特定发展阶段中发挥作用的具体方式。在现实政治中，不同的制度和机制需要有不同的配套政策措施。

　　需要强调的是，以上四个层次的制度区分不是绝对的，而是相对的。例如，在此场合被视作第二层次的制度安排（执行机制），在彼场合可能被视为第一层次的制度安排（制度）。另外，一个完整的制度构成包括制度、执行机制、监督机制和政策措施四个层次，并不意味着“一国两制”台湾方案中的任何制度设计都必须包括这四个层次的制度安排，或许有些只需要前三个层次的制度安排就足以有效运行。

　　二、建构“一国两制”台湾制度体系须通盘考虑、综合设计

　　在建构“一国两制”台湾制度体系时，一定要将四个层次的制度安排结合起来通盘考虑、配套设计。事实上，研究“一国两制”台湾制度体系与研究“立法——执法——司法”的关系相似，必须将其作为一个系统工程来研究和把握，仅仅研究制度有很大的局限性。如果仅有制度设置而缺乏配套的执行机制、监督机制和政策措施，制度就难以落地。因此，今后建构“一国两制”台湾制度体系时，必须根据国家治理的需要，同时结合台湾社会的特点，积极建构配套的执行机制、监督机制及政策措施。但从目前学界关于“一国两制”台湾方案的研究成果看，大多研究停留在第一个层面的制度，而忽略了保障制度得以落实的执行机制、监督机制和政策措施。所以，在制度设置的基础上，深入研究其执行机制、监督机制和政策措施等中观、微观层面的制度安排，无疑是对当下学界关于“一国两制”台湾方案研究的努力方向。在这一意义上说，“制度——执行机制——监督机制——政策措施”的分框架不仅有助于拓展和深化“一国两制”台湾方案的内容，而且有助于将制度设置真正落到实处。

　　从制度、执行机制、监督机制和政策措施的组合来看，不可能只产生一套组合方案。根据数理上的排列组合规则，上述四个层次的制度安排能产生多套“一国两制”台湾方案，每一套方案均适用于特定的情形、条件和时机。所以，统一之前设计的“一国两制”台湾方案不会是一个方案，而是一个“方案群”。从这一意义上说，“一国两制”台湾方案是由一系列具体制度、机制和政策措施组成的制度体系。这个制度体系是动态而非静态、开放而非固定、多样而非单一、多层次而非单层次的组合系统。这些方案都是“工具箱”中的备用选项，最终会选择或复合成一个为两岸所共同接受的方案，亦即统一方案。

　　三、“一国两制”台湾制度体系与相关设计的内在融通

　　建构“一国两制”台湾制度体系既是探索“一国两制”台湾方案的核心关切，也是未来拟定台湾基本法的主要内容。从某种意义上说，“一国两制”台湾制度体系、“一国两制”台湾方案和台湾基本法是一体三面的关系，三者既相互区别，又相互联系，且在核心内容上存在交叉或重叠。总体而言，不论是探索“一国两制”台湾方案，还是拟定台湾基本法，都要聚焦于“一国两制”台湾制度体系的建构。“一国两制”台湾方案所设计的制度体系最终也要通过台湾基本法得以确立，并为“一国两制”在台湾的实施保驾护航。此外，台湾基本法和国家宪法共同构成未来台湾制度体系的宪制基础，共同确立台湾制度体系的基本框架。为此，在探索和建构“一国两制”台湾制度体系的过程中，我们要准确把握三者的关联与分际，力求设计出凝聚三者合力的制度安排。

　　历史和现实表明，构建符合实际、系统完备、运行顺畅的制度体系，对于实现两岸统一及统一后的治理，都具有至关重要的意义。学界应在推进国家统一的实践中，根据两岸关系的实际与台湾社会的现实情况，结合香港、澳门“一国两制”实践经验，不断探索、构建和完善“一国两制”台湾制度体系，特别是中央对台湾实行有效管治的制度体系，以助力实现国家统一及提升统一后治理能力的战略目标。（作者为中国人民大学两岸关系研究中心主任、教授，国家发展与战略研究院研究员）