基于宪法统合功能完善香港“一国两制”实践及对“一国两制”台湾方案的启示
党的二十大报告指出：“全面准确、坚定不移贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序。坚持和完善‘一国两制’制度体系，落实中央全面管治权,落实‘爱国者治港’原则，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。”回归以来，香港的发展用实践证明了“一国两制”的优越性，同时，香港社会国家安全风险凸显不断破坏宪制秩序对“一国两制”的宪法原则提出新的问题和挑战。自香港国家安全法实施以来，回首这不平凡的两年多，中央立足香港宪制基础，从宪制制度层面采取一系列措施，带领香港实现了由乱及治逆转，重回“一国两制”正轨，这是对“一国两制”宪法原则的深入探索和实践过程，同时，也体现出宪法在实现国家统合过程中发挥的根本性作用。
一、宪法的统合功能是宪法核心价值所在
所谓国家统合，就是将国家组织起来成为有机整体，始终保持统一，不受各种因素影响，不被瓦解和分裂。国家统合是以国家主权、统一、安全等政治共同体核心利益为中心展开的。虽然世界各国因国家不同、时代不同，统合手段和机制有很大差异，但基本路径是相同的，即国家权力统合及国家与公民关系统合，通过构建权力运行机制，实现权力统合；通过调整国家与公民关系，强化公民国家认同感，实现国家与公民统合。国家统合过程是一个动态发展过程，伴随主权国家在不同历史时期出现的新形势新问题，各国都不断调整和完善统合机制，使得国家主权、安全等核心利益得以不断巩固。
近现代以来，宪法作为国家治国安邦总章程，因其结构和功能的特殊性，成为法治国家实现国家统合“神器”。宪法通过国家国体、政体、权力分配、中央和地方关系等规定构建了以主权为中心的宪制运行机制，实现对权力统合；通过对公民权利义务的规定，强化公民国家认同、凝聚国家意识，实现公民与国家统合。正如习近平总书记所说：“实践证明，通过宪法法律确认和巩固国家根本制度、基本制度、重要制度，并运用国家强制力保证实施，保障了国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。”可以说，在法治国家，宪法成功将国家统合纳入到法治轨道上来，借助宪法根本法地位，国家统合实现方式更趋于规范性和稳定性。
面对复杂的国际国内形势，国家统合会在不同时期呈现不同问题，“宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，才能具有持久生命力”。因此，必须不断把握国际国内形势，充分发挥宪法国家统合功能，以求适应新形势，解决新问题，确保国家主权、领土、安全等核心利益巩固。
基于历史原因所导致的香港问题特殊性，中央依据宪法确立“一国两制”基本国策以实现在香港的国家统合。“一国两制”方针制定及实施的根本依据就是宪法和香港特别行政区基本法。宪法作为国家根本法，在中华人民共和国领土范围内具有最高法律地位和根本法律效力。香港特别行政区是中国一个地方行政区，以宪法为根本依据，围绕“一国两制”基本国策，制定有关香港特别行政区制度的基本法律，因此，香港特别行政区基本法在香港具有宪制性法律地位。宪法与香港特别行政区基本法共同构成香港宪制基础。
中国是单一制主权国家，宪法第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这是“一国两制”方针的宪法依据，从国家对香港享有主权和治权两方面，体现中央对香港特别行政区的宪法统合。“一国”是指在中华人民共和国内，香港特别行政区是地方行政区域，直辖于中央人民政府，是国家不可分割的一部分。中国是单一制国家，中央政府对地方行政区拥有绝对主权和全面管治权。香港特别行政区作为地方行政区，中央政府当然对其拥有绝对主权和全面管治权。依据宪法规定，全国人民代表大会作为最高国家权力机关，通过制定在特别行政区内实施的法律制度，代表国家实际行使对香港的治权。香港特别行政区高度自治权完全来源于中央授权，不存在固有权力。香港特别行政区享有高度自治权的限度在于中央授予多少权力，香港特别行政区就享有多少权力，不存在“剩余权力”。高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是与中央授权紧密相关的地方事务管理权。因此，坚持一国原则，最根本的是要坚持“一国”的原则和底线，维护国家主权、安全和发展利益，尊重国家宪制基础。
全国人大依据宪法制定的香港特别行政区基本法，将“一国两制”通过法律形式固定下来，与宪法共同构成香港宪制基础。基本法内容都是围绕“一国两制”制定的。例如，香港特别行政区基本法序言部分重申中央对香港的绝对主权，第二条规定：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”说明香港的一切权力均由中央授予。与主权密切相关的重大权力，如基本法制定、修改、解释，特别行政区创制权、法律审查权、主要官员任免权、国防与外交权等均由中央行使，体现对“一国”的主权统合。此外，基本法规定，中央对于授予香港行使的高度自治权享有监督权，说明香港实施的高度自治权不得触犯“一国”的前提和底线。在香港特别行政区内高度自治权的行使必须以维护国家主权为前提，否则就是对“一国”前提的触犯，因而也即丧失“两制”实施的前提。
二、香港国家安全法凸显国家宪法统合功能安全属性
国家安全是指国家生存和根本利益不受侵犯和威胁，也就是国家既没有外部侵犯和威胁，又没有内部混乱和疾患。党的二十大报告指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。”国家安全是国家生存和发展的基础，是国家基本利益。因此，维护国家安全是实现国家统合的前提。随着国内国际形势不断发展变化，国家安全面临新形势，呈现新问题，维护国家安全法律制度及运行机制也应顺应形势变化而不断作出调整。在法治国家，这一不断调整的过程，是以宪法为依据，围绕国家统合这一中心，在国家安全层面体现宪法国家统合的动态发展过程。
2020年6月30日，十三届全国人大常委会第二十次会议表决通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》，列入香港特别行政区基本法附件三，由香港特别行政区公布实施。香港国家安全法作为全国性法律，以宪法为根本依据，在立法层面和执法层面凸显了宪法国家统合功能安全属性。
(一)国家统合安全属性在立法层面的体现
香港国家安全法立法模式演变过程，是从中央授权下的香港自行立法模式，到自行立法模式失败后启动的中央立法模式过程，虽历经风雨，充满坎坷，但这一过程本身，从国家安全角度深刻展示了宪法在香港特别行政区国家统合功能的动态发展。
国家安全立法涉及国家统一和安全，属于中央事权，原本应由中央统一行使，但是考虑中央授予香港高度自治权和立法权，为了不干涉香港立法权能，在“两制”框架内最大限度尊重香港高度自治权，中央将国家安全立法权授予香港特别行政区。这本是出于中央对香港高度信任，也体现了香港作为地方行政区域负有维护国家安全宪制责任和立法义务。香港特别行政区基本法第二十三条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”确立了国安法香港自行立法模式。特别行政区自行立法模式，是中央基于宪法在“一国”框架内对“两制”的深入贯彻，也是围绕国家统合对香港国家安全立法模式原初设计。2003年以来，香港曾几次尝试采用自行立法模式，履行宪制责任，然而，却遭到了反中乱港势力和外部敌对势力重重阻挠。例如，提案过程中，因政府适用提案是白纸还是蓝纸引发争议，二读程序中，又遭遇反对派“拉布”拖延会议进程等重重障碍，最终以撤回立法草案而告终。
此后，国安立法在香港已被一些别有用心的人严重污名化、妖魔化，特别是2019年“修例”风波以来，香港骚乱逐步演变成反中乱港分子与境外反华势力勾结，企图打压香港法治，颠覆香港政治格局的“颜色革命”。香港特别行政区完成二十三条立法实际上已经很困难。这表明，香港自行立法模式已无法适应时局变化，迫使中央在宪法指导下，创新立法模式，承担起香港国家安全立法重任。从国家宪法和基本法规定及相关法理原则看，中央拥有维护国家主权和安全宪制性权力，必须承担起相应宪制责任。换句话说，国家安全立法乃是中央事权，完全由特区政府单独承担特区维护国家安全责任无疑是其不能承受之重。
中央采取先由全国人民代表大会作出决定、搭建好内容框架，再由全国人大常委会据之完成的中央立法模式。中央立法模式本质上是中央依据宪法直接行使立法权，是中央顺应形势变化对香港国家安全立法模式切实调整，从国家安全立法层面体现了宪法国家统合功能动态调整过程。宪法第三十一条表明，香港特别行政区高度自治权完全来自中央授予，不存在固有自治权力。
国家安全是与主权密切相关的核心利益，是国家存在的基础。香港的国家安全绝不仅仅是孤立的地区安全，而是事关整个中国的国家安全，中央对此负有根本责任，香港作为地方行政区域应配合中央，承担宪制责任。中央立法模式启动虽为形势所迫，但却从另一角度体现了国家安全宪法统合，是在复杂形势下对强化宪法国家统合功能的探索和创新。
(二)国家统合安全属性在执法层面的体现
宪法及香港特别行政区基本法围绕主权和治权，在权力分配上体现了国家统合价值。国家安全是实现国家统合的前提和基础，因此，维护国家安全执法机制构建必须密切遵从宪法，深入挖掘宪法国家统合价值，充分体现国家宪法统合功能安全属性。
香港的国家安全事关整个国家安全利益，而危害国家安全类案件通常具有跨区域性、复杂性的特征，因此，必须从维护整个国家安全角度出发，以实现国家统合为目标，构筑香港特别行政区维护国家安全执法机制。
与任何地方级行政区的国家安全利益相同，中央人民政府对香港特别行政区的国家安全负有根本责任，因此，中央在香港设立维护国家安全派出机构，是中央依据宪法对香港国家安全承担根本责任、行使管治权的体现。根据香港国家安全法第四十八条、第十二条、第五十三条规定，中央以派出机构形式在香港设立维护国家安全公署，并建立协调机制，香港则成立以行政长官为主席，由各政府部门负责人组成的维护国家安全委员会，并在律政司、警务处设立专门执法机构，从而形成中央和香港特别行政区两个层面的国家安全执法机制。执法管辖方面，香港国家安全法依据案件区域性、复杂性及严重性程度，对作为中央派出机构的维护国家安全公署和特别行政区政府安全机构——维护国家安全委员会案件管辖范围作了区分，特别规定香港国家安全法第五十五条列出的三类涉外、重大案件，由维护国家安全公署管辖，其他由香港国安执法机构管辖。
维护国家安全公署作为中央国家安全派出机构，拥有独立执法权和财政专项拨款，指导、监督香港特别行政区维护国家安全工作，职权和地位充分体现中央依据宪法对香港国家安全执法监督和全面把控，以及对于维护国家安全中央事权的行使。
可以看出，香港国家安全法依据宪法，构建了中央和香港特别行政区两个层面维护国家安全制度运行机制。特别是中央国家安全执法机构设立，使得中央能够从整个国家安全全局出发，提高对香港危害国家安全案件应对能力，从而弥补香港政府应对国家安全案件能力不足的缺陷。更为深远意义在于，中央通过制度构建激活了宪法赋予的对香港国家安全管治权，使中央对香港维护国家安全机制实现全面监管和集中统合，是在“一国两制”新形势下，对“一国”这一国家统合前提和底线的巩固。而这一过程本身，是对国家宪法统合功能安全属性的充分发挥，凸显宪法的国家统合核心价值。
事实证明，香港国家安全法实施及选举制度完善，在应对香港国家安全风险过程中取得了立竿见影的效果。香港国家安全法生效两年多来，香港政府、香港维护国家安全委员会、各大政团等推出各项举措落实香港国家安全法，并获得社会各界响应。特别行政区政府积极配合落实香港基本法、香港国家安全法，修订《宣誓及声明条例》和《立法会条例》等法例，以完善宣誓安排及处理宣誓就职后因从事违反誓言行为而须承担的法律后果和相关法定程序。《2021年公职(参选及任职)(杂项修订)条例》2021年5月21日在香港刊宪生效。
统计显示，香港国家安全法生效以来，香港政府警务处国安处已拘捕逾100人，涉及10余宗案件。2021年上半年，香港总体罪案数量较2020年同期减少4.6%，与2019年下半年黑暴势力猖獗罪案高峰期相比，减少近10%。其中，妨碍公安罪减少超90%，纵火案减少近80%，抢劫案减少近60%。紫荆研究院2021年6月调查显示，逾七成受访香港市民满意香港国家安全法实施成效，大多数市民从香港国家安全法实施后社会安定、市民安居乐业变化中，切实感受到法律实施带来的好处。正如中央驻香港联络办主任骆惠宁在庆祝香港回归讲话中所说：“香港国安立法是民心所向、众望所归；坚持‘一国两制’是香港社会的最大公约数，是广大香港市民的共同心愿。香港国安法落地实施，国家安全、社会安定、港人安宁，香港这个家一定能走出困境、重新出发、赢得未来。”
三、完善香港选举制度体现了国家宪法统合功能的政治属性
宪法对国家权力的统合，是国家统合得以实现的主要途径。宪法确定国家权力归属、行使、分配原则，构筑国家权力之间制约与协调机制，形成宪制秩序，从而在政治上确保国家安全、发展利益，实现国家统合。因此，对宪制秩序的维护和巩固，直接影响国家生存发展和繁荣稳定，也是在政治上确保实现国家统合的关键所在，体现了宪法统合功能政治属性。而对宪制秩序巩固与维护，必须依靠对政治体制中各项政治制度的完善实现。
对香港特别行政区而言，随着香港回归，主权的统一，香港宪制基础发生了根本性改变，由殖民时期的《英皇制诰》和《皇室训令》变为《中华人民共和国宪法》和香港特别行政区基本法。宪法在香港拥有无可置疑的效力，是香港最高宪制规范，成为国家对香港实现主权统合的标志。根据宪法第三十一条规定，全国人民代表大会作为国家最高权力机关，决定在特别行政区内实行的制度，代表国家实际行使对香港的治权。全国人大据此制定香港特别行政区基本法。因此，宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港宪制基础。香港宪制秩序是在“一国两制”为核心宪制基础上形成的，对香港宪制秩序维护和完善，直接影响“一国两制”在香港实践，是实现国家统合的政治保障。
选举制度是宪制的重要组成部分，也是维护宪制秩序的关键环节。选举制度安全是确保国家安全制度前提和保障，也是维护宪制秩序的基础。完善香港选举制度不仅可以保证经选举产生的公职人员具备出众业务能力，更应当确保其政治人格与道德素质与宪法精神高度契合，实现“爱国者治港”。近年来，特别是2019年“修例风波”以来，香港反中乱港势力内外勾结，频频通过立法会、区议会、行政长官选举委员会及行政长官、全国人大代表选举，进入公权力平台，制造政局动乱，导致政治生态恶化，国家安全风险升高，严重扰乱香港宪制秩序，破坏社会稳定。
香港立法会、区议会作为香港特别行政区主要公权力平台，组成人员的政治素养，直接关系香港政治生态及宪制秩序维护。而在选举环节，由于制度缺陷，使得反中乱港分子得以轻易通过选举进入公权力平台，混入香港治理架构中。选举制度重大漏洞是导致香港政治秩序混乱、国家安全风险升高、分裂势力猖獗的重要原因。因此，在完善立法的同时，必须完善选举制度，在选举环节设立对反中乱港势力阻断机制，确保“爱国者”进入公权力平台，维护香港宪制秩序，才能在政治上确保香港安全、稳定。
2021年3月11日，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，并授权全国人民代表大会常务委员会修改香港基本法附件一和附件二。2021年3月30日，第十三届全国人大常委会第二十七次会议，通过修订的基本法附件一和附件二，对香港特别行政区选举委员会重新构建和增加赋权为核心进行总体制度设计，调整和优化选举委员会规模、组成和产生办法，通过选举委员会扩大香港社会均衡有序政治参与和更广泛代表性，对有关选举要素做出适当调整，同时建立全流程资格审查机制，进而形成一套符合香港实际、有香港特色的新民主选举制度。
全国人大及其常委会以“决定+修法”方式从国家层面出台完善香港选举制度举措，最直接、最重要目的是有效弥补香港选举制度中存在的漏洞和缺陷，实现香港选举制度安全。从整体宪制体制看，全国人大以修订香港特别行政区基本法附件一和附件二的形式完善选举制度，对香港宪制基础加以完善和巩固，从制度上确保实现“爱国者治港”，进而恢复香港宪制秩序，让“一国两制”行稳致远，有利于促进香港长期繁荣稳定。
根据《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，2021年5月31日，香港特别行政区完成《2021年完善选举制度条例草案》并刊宪。香港自行完成选举立法，是在香港宪制基础上对宪制秩序的维护，是对依法治港基本理念和原则的贯彻实施，也是香港重回“一国两制”初心和正轨的体现。
香港特别行政区选举制度完善，直接效果在于弥补了选举制度漏洞，保障香港的选举安全和国家安全。而其深远意义在于，通过完善选举制度，在政治制度上确保香港真正实现“爱国者治港”，从而恢复宪制秩序，从政治制度层面发挥了宪法国家统合功能。
四、宪法统合功能实践对未来统一后“一国两制”台湾方案导向意义
国家统合过程是一个动态发展过程，伴随主权国家不同历史时期出现的新形势新问题，国家须不断调整和完善统合机制，巩固国家主权、安全等核心利益。香港国家安全法实施及选举制度完善，是中央依据宪法对香港实现国家统合的成功实践，其中的经验和总结对未来统一后探索“一国两制”台湾方案实践具有鲜明导向意义。
2019年1月2日，习近平总书记出席《告台湾同胞书》发表40周年纪念会并发表重要讲话，提出“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践。‘和平统一、一国两制’是实现国家统一的最佳方式，体现了海纳百川、有容乃大的中华智慧，既充分考虑台湾现实情况，又有利于统一后台湾长治安。”“一国两制”在台湾的具体实现形式，必须充分考虑台湾现实情况、充分吸收两岸各界意见和建议、充分照顾到台湾同胞的利益和感情。所以未来形成的“一国两制”台湾方案具有明确指向性，肯定会与港澳模式有所不同，会是充分体现台湾特色的“一国两制”新模式。
国家权力层面，对“一国两制”台湾方案的探索始终以“一国”为根本前提。未来“一国两制”台湾方案首要和核心条件就是坚持“一个中国”，即中国必须统一，统一在一个国家内，世界上只能有一个中国。一个中国原则体现了国家主权不可分割性和中华民族统一性，是实现和平统一的前提。对“一国两制”台湾方案探索始终是以“一国”为根本前提的。因此，“一国两制”台湾方案必然围绕宪法国家统合功能展开，并呈现台湾特色。
从历史到现实，国家统一是探索“一国两制”台湾方案题中之义，习近平指出，“一国两制”的核心在于“一国”，要始终准确把握“一国”和“两制”的关系。“一国”是根，根深才能叶茂；“一国”是本，本固才能枝荣。这是中华人民共和国成立后中国共产党人对于“一国”和“两制”关系最全面系统的阐述。
就“一国两制”在港澳具体实践看，“一国两制”提出首先是为了实现和维护国家统一。中英谈判香港回归期间，中国政府就旗帜鲜明提出主权问题不容讨论。香港回归后，更要坚定维护国家主权、安全、发展利益，必须牢固树立“一国”意识，坚守“一国”原则。这些港澳治理经验和总结，对未来统一后“一国两制”台湾方案实践具有鲜明导向意义。
未来统一后，台湾只能作为地方政府存在，与中央政府的关系就是单一制下地方政府与中央政府的关系，其在对外关系等体现国家主权的事务中，自然需要中央政府统一管理。
五、宪法统合功能助力“一国两制”行稳致远
邓小平谈及国家利益时曾说：“国家的主权、国家的安全要始终放在第一位。”国家统合构想与实践始终是以国家主权和安全根本利益为中心展开的。“一国两制”构想的提出及香港顺利回归，集中体现了邓小平对这一国家根本利益的认识和处理方式，显示出以邓小平为代表的中国共产党领导人高超的政治智慧。实践表明，香港回归不仅仅是主权和治权在特定时间点回归，而是一个长期的国家统合动态过程。对于中国这样一个超大型国家，国家统合更是漫长而艰巨，特别是面对香港、澳门这样拥有完全不同社会制度的地方行政区，实现国家统合更要面临前所未有的挑战，不仅需要国家领导人具备高超政治智慧规划国家统合蓝图，还需要构筑牢固法治基础和完善制度运行机制来维护和巩固宪制秩序，确保依宪治国、依宪治港。而构建这一切法律和制度运行机制的根本依据，就是宪法。
随着中英两国政府政权交接仪式完成，香港宪制基础已随着主权回归发生了根本性改变。如何维护和巩固香港宪制秩序，巩固宪制基础，确保香港社会长期繁荣稳定，成为国家统合面临的真正问题和挑战。香港国家安全法实施及完善选举制度实践，充分说明在涉及国家安全等国家核心利益问题上，应牢牢把握“一国”原则和底线，维护和巩固香港宪制秩序，才能确保“一国两制”在法治轨道上行稳致远。同时，也再一次证明，中国共产党以高超的政治智慧、卓越的法治思维和妥善的制度安排，领导国家不断推动“一国两制”深入实践，对国家统合机制探索、创新，积累了宝贵实践经验。正如中央政府驻香港联络办主任骆惠宁所说：“事实将继续证明，堵塞了漏洞、弥补了缺陷、兼顾各方利益的‘一国两制’制度体系，将更好维护国家主权、安全和发展利益，更好落实中央全面管治权，更好促进香港长期繁荣稳定，更好保障香港居民的自由和民主权利。”
（作者张仕荣，中央党校[国家行政学院]国际战略研究院“一国两制”与国家统一研究所所长，教授，博士生导师；通讯作者李瑶，中央党校宪法学与行政法学博士生）
